日前國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法（修訂草案）》，決定將草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，以進(jìn)一步規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，特別是有關(guān)商業(yè)數(shù)據(jù)的獲取和利用行為，這對(duì)推動(dòng)我國(guó)海量數(shù)據(jù)的商業(yè)化價(jià)值有序釋放具有重要意義，在促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的有序開(kāi)放和有效利用上，更是具有創(chuàng)新性的時(shí)代意義。

公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)資源的關(guān)鍵組成部分，作為社會(huì)深度信息化的產(chǎn)物，具有權(quán)威性、敏感性和多源性等特點(diǎn)。公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用體現(xiàn)了數(shù)據(jù)從特定持有向有序共享、從制度型排他向市場(chǎng)化開(kāi)放、從政府公共權(quán)力向新型要素資源的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。我國(guó)已初步建立了作為公物的公共數(shù)據(jù)權(quán)屬規(guī)則的法律制度，并積累了一定經(jīng)驗(yàn)。但公共數(shù)據(jù)仍面臨一系列現(xiàn)實(shí)難題，如公共數(shù)據(jù)的基本概念和范圍模糊，開(kāi)放意愿和能力不足，制度供給短缺，數(shù)據(jù)管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，技術(shù)運(yùn)用不充分，安全防護(hù)不到位等。在實(shí)際應(yīng)用場(chǎng)景中，多聚焦于公共數(shù)據(jù)的“公共”屬性，主要強(qiáng)調(diào)其在提升政府部門行政管理效率方面的作用，弱化了公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用所能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，未能充分重視公共數(shù)據(jù)在推動(dòng)商業(yè)模式創(chuàng)新、助力傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力等方面的重要角色。

何謂公共數(shù)據(jù)

從法律法規(guī)層面看，《電子商務(wù)法》第69條第2款、《網(wǎng)絡(luò)安全法》第18條第1款和《中華人民共和國(guó)電信條例》第8條第2款都提及了“公共數(shù)據(jù)”這一概念，但未對(duì)公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和外延做具體解釋。在地方性法規(guī)中，2022年3月1日施行的《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》是全國(guó)首部以公共數(shù)據(jù)為主題的地方性法規(guī)。其第3條明確指出公共數(shù)據(jù)的概念為“本省國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)單位（下稱“公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)”），在依法履行職責(zé)或者提供公共服務(wù)過(guò)程中收集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。”。各地政策在定義表述上雖有所差異，但普遍共識(shí)是將數(shù)據(jù)按照產(chǎn)生和使用主體分為公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個(gè)人數(shù)據(jù)。

從政策文件層面看，2022年6月23日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》）對(duì)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放開(kāi)發(fā)提出了要求，雖然并未定義公共數(shù)據(jù)的含義和外延，但其中“對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)”的表述，明確了公共數(shù)據(jù)的來(lái)源和構(gòu)成。2023年12月31日財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》提到“鼓勵(lì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等經(jīng)依法授權(quán)具有公共事務(wù)管理和公共服務(wù)職能的組織將其依法履職或提供公共服務(wù)過(guò)程中持有或控制的，預(yù)期能夠產(chǎn)生管理服務(wù)潛力或帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益流入的公共數(shù)據(jù)資源，作為公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)納入資產(chǎn)管理范疇”。此處對(duì)公共數(shù)據(jù)資源概念的闡釋與上文《意見(jiàn)》表述基本類同。

公共數(shù)據(jù)承載了更多的公共利益，主要特征在于公共性。公共數(shù)據(jù)主要指的是政府、社會(huì)組織或其他組織在履行公共管理職責(zé)或提供公共服務(wù)時(shí)所收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源，這些數(shù)據(jù)具備公共屬性，包括政務(wù)數(shù)據(jù)和公共服務(wù)數(shù)據(jù)，可供社會(huì)廣泛利用。實(shí)踐中，界定“公共數(shù)據(jù)”時(shí)應(yīng)以“公共性”為根本屬性，并結(jié)合靈活動(dòng)態(tài)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。作為技術(shù)驅(qū)動(dòng)的概念，公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵不應(yīng)通過(guò)單純的“概括+列舉”靜態(tài)確立，而是根植于“公共利益價(jià)值”和“公共服務(wù)功能”，依照數(shù)據(jù)功能進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。公共數(shù)據(jù)的外延則需根據(jù)公共管理與服務(wù)的實(shí)際需求及功能變化靈活劃定。這樣既能充分實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的公共數(shù)據(jù)服務(wù)職能，又使公共機(jī)構(gòu)掌握的數(shù)據(jù)資源能夠與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)對(duì)接，緊密貼合具體場(chǎng)景，滿足社會(huì)對(duì)高質(zhì)量且可再利用數(shù)據(jù)要素的需求。

公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用離不開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)法治

在公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用領(lǐng)域，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局逐步成型。競(jìng)爭(zhēng)法治并非僅是某一單行法律的簡(jiǎn)單應(yīng)用，而是一個(gè)從制度設(shè)計(jì)到實(shí)施，再到規(guī)范評(píng)價(jià)與功能考量的完整法治化過(guò)程。這不僅涉及專門的競(jìng)爭(zhēng)立法，還涵蓋了其他法律法規(guī)與政策文件中關(guān)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)治理的諸多文本。譬如，《電子商務(wù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等基本法律及“數(shù)據(jù)二十條”等重要政策文件中有關(guān)數(shù)據(jù)采集、使用、流通等環(huán)節(jié)的內(nèi)容均不同程度關(guān)涉數(shù)據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)治理。具體到公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用上，建議應(yīng)樹(shù)牢市場(chǎng)優(yōu)先理念，以公平合理為原則，充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的價(jià)值，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

1.樹(shù)牢市場(chǎng)優(yōu)先理念激勵(lì)公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用。

市場(chǎng)優(yōu)先理念在公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用過(guò)程中可充分發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)創(chuàng)新和高效利用的功效。政府與市場(chǎng)的關(guān)系是競(jìng)爭(zhēng)法理論研究的重要課題，“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”這一理念觸發(fā)了政府、市場(chǎng)與社會(huì)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。在公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用的過(guò)程中，市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)交易，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化和資源的最優(yōu)配置，以此確保公共數(shù)據(jù)的公平交易和合理使用。然而，市場(chǎng)雖然能夠優(yōu)化資源配置、提升經(jīng)濟(jì)效率，但本身并不具備始終維持自由公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的能力和責(zé)任，壟斷及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的涌現(xiàn)在所難免，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)度發(fā)展的客觀后果。為保障公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用市場(chǎng)的有序運(yùn)行，應(yīng)樹(shù)立“市場(chǎng)型政府”的法治理念。政府需建立并完善公共數(shù)據(jù)交易規(guī)則和監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)法規(guī)和政策明確市場(chǎng)規(guī)則、交易方式及監(jiān)管要求，為市場(chǎng)主體提供清晰的操作指南，預(yù)防市場(chǎng)失靈和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。此外，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體積極參與公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用，形成多元化、開(kāi)放性的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享和互聯(lián)互通，加強(qiáng)政府部門間的協(xié)作，打破數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的廣泛共享和利用。

2.以公平合理為原則推動(dòng)公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用。

當(dāng)前，在對(duì)公共數(shù)據(jù)的價(jià)值挖掘與釋放中存在的“數(shù)據(jù)割據(jù)”“數(shù)據(jù)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”等現(xiàn)象，加劇了數(shù)據(jù)煙囪、數(shù)據(jù)孤島問(wèn)題，易形成數(shù)據(jù)領(lǐng)域的行政壟斷，成為當(dāng)下掣肘公共數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)高效商業(yè)化利用的制度瓶頸。在公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用中，競(jìng)爭(zhēng)法治需積極作用，以公平合理為原則，以全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)為契機(jī)，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)在收集、存儲(chǔ)、處理、共享等商業(yè)化利用全過(guò)程的合法合規(guī)。

第一，公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用應(yīng)以合理利用為基本遵循。公共數(shù)據(jù)以“公共財(cái)產(chǎn)”的身份存在，在其利益分配機(jī)制中，一方面要保障商業(yè)化利用公共數(shù)據(jù)的主體獲得合理利益以刺激商業(yè)化利用的可持續(xù)進(jìn)行；另一方面因公共數(shù)據(jù)“公共性”身份的存在，其所獲利益必須以一定方式反哺到社會(huì)公眾中，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)總利益的增進(jìn)。其利益分配機(jī)制和使用機(jī)制就需要通過(guò)專門的規(guī)則作出相應(yīng)決定：公共財(cái)產(chǎn)在多大程度上及通過(guò)何種方式可以進(jìn)入市場(chǎng)，在多大程度上及通過(guò)何種方式受到相應(yīng)限制。

第二，公平競(jìng)爭(zhēng)也是公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用中的重要原則。在數(shù)據(jù)市場(chǎng)中，各類主體應(yīng)享有平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，禁止采用不正當(dāng)手段謀求優(yōu)勢(shì)。從商業(yè)化利用的角度看，公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用技術(shù)門檻高，開(kāi)發(fā)者需存在成規(guī)模的數(shù)據(jù)分析能力和處理能力。從數(shù)據(jù)權(quán)利的角度看，公共數(shù)據(jù)因其固有的膨脹性存在濫用風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管，防止數(shù)據(jù)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，確保市場(chǎng)的公平與秩序。

第三，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)商業(yè)化高效利用和數(shù)據(jù)的高水平安全的平衡是公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用中不可忽視的一環(huán)。在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放開(kāi)發(fā)的執(zhí)行中的重保護(hù)輕流通策略客觀上阻礙了公共數(shù)據(jù)的高效流轉(zhuǎn)，但作為公共數(shù)據(jù)開(kāi)放權(quán)利基礎(chǔ)的公益數(shù)據(jù)權(quán)，既與數(shù)據(jù)原權(quán)利存在沖突，又和信息權(quán)益的保護(hù)存在不可避免的緊張關(guān)系，一旦公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中出現(xiàn)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)人信息泄露風(fēng)險(xiǎn)，極易降低市場(chǎng)信心，增加社會(huì)公眾疑慮。此時(shí)就需要國(guó)家權(quán)力也應(yīng)適當(dāng)介入，政府要引導(dǎo)調(diào)節(jié)力度，探索建立公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用和收益分配機(jī)制，通過(guò)有序開(kāi)發(fā)、合理利用更好地發(fā)揮公共數(shù)據(jù)資源作用。同時(shí)采取必要的技術(shù)手段和管理措施，防止數(shù)據(jù)被非法獲取或?yàn)E用，同時(shí)對(duì)于涉及個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)要進(jìn)行脫敏處理，以保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)益。

公共數(shù)據(jù)有序有效的開(kāi)發(fā)使用，已成為進(jìn)一步釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，促進(jìn)高水平創(chuàng)新，推動(dòng)各類市場(chǎng)主體有效數(shù)字化轉(zhuǎn)型，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的關(guān)鍵一步。接下來(lái)還需適時(shí)更新《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等關(guān)涉數(shù)據(jù)安全監(jiān)管的基本法，通過(guò)不斷完善《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《電子商務(wù)法》等涉及數(shù)據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基本法來(lái)推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的高效利用。特別需要關(guān)注在公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用中平衡好國(guó)家總體安全、社會(huì)公共利益、企業(yè)和個(gè)人合法權(quán)益之間的關(guān)系，統(tǒng)籌好實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全之間的平衡，做好協(xié)同協(xié)力，避免合成謬誤，通過(guò)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法精準(zhǔn)規(guī)制公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的各類壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)及不公正交易的行為，為提升公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用效率提供更多市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)治理方案。

（作者系南開(kāi)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任、法學(xué)院副院長(zhǎng)，南開(kāi)大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)交叉科學(xué)中心研究員）