黨的二十屆三中全會通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》中提出“健全因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力體制機(jī)制”，還提出“健全相關(guān)規(guī)則和政策，加快形成同新質(zhì)生產(chǎn)力更相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)各類先進(jìn)生產(chǎn)要素向發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力集聚，大幅提升全要素生產(chǎn)率”。數(shù)據(jù)作為與發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力有密切關(guān)聯(lián)的創(chuàng)新性生產(chǎn)要素，其創(chuàng)新性體現(xiàn)在其特有的通用性和復(fù)用性，即數(shù)據(jù)可在不同的應(yīng)用場景中被廣泛利用，且價(jià)值不因反復(fù)使用而降低，并可通過對數(shù)據(jù)深入挖掘而進(jìn)一步提升。

當(dāng)前數(shù)據(jù)要素已成為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要驅(qū)動力，須著力推動數(shù)據(jù)規(guī)范有序流通，激發(fā)數(shù)據(jù)內(nèi)在價(jià)值，推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。規(guī)范有序意味著數(shù)據(jù)流通需遵守事先擬定的法律法規(guī)和各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，目標(biāo)是保證數(shù)據(jù)流通的安全合規(guī)，以高標(biāo)準(zhǔn)安全促進(jìn)高效率利用。這就需要建立一套從數(shù)據(jù)收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開直至銷毀，覆蓋數(shù)據(jù)全生命周期的流通機(jī)制，以期保障數(shù)據(jù)有序流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮其乘數(shù)效應(yīng)來驅(qū)動各行業(yè)技術(shù)革新，推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。

而阻礙數(shù)據(jù)規(guī)范有序流通的關(guān)鍵堵點(diǎn)在于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)實(shí)際配置范式有待進(jìn)一步清晰。從實(shí)踐來看，若數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置不清晰，數(shù)據(jù)的弱排他性致使數(shù)據(jù)可在多次復(fù)制共享后同時(shí)被多方主體使用，進(jìn)而導(dǎo)致各主體對數(shù)據(jù)的使用邊界不夠明確，為數(shù)據(jù)過度采集、濫用等問題埋下了隱患。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定不明確，將導(dǎo)致數(shù)據(jù)要素的使用、收益等核心權(quán)益難以界定，無法合理分配，降低數(shù)據(jù)流通效率，影響了以數(shù)據(jù)要素為核心生產(chǎn)要素相關(guān)市場主體的生產(chǎn)效能，制約了新質(zhì)生產(chǎn)力培育發(fā)展。數(shù)據(jù)規(guī)范有序流通的法治前提是建立健全數(shù)據(jù)權(quán)屬制度，明確數(shù)據(jù)全生命周期的產(chǎn)權(quán)配置，并以此為基礎(chǔ)優(yōu)化數(shù)據(jù)的開發(fā)方式和保護(hù)范式。

10月9日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》中提出“落實(shí)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度要求”。時(shí)間回溯至兩年前，中共中央、國務(wù)院于2022年底發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（下稱《數(shù)據(jù)二十條》）創(chuàng)造性提出“探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度”?；谛轮贫瓤蚣芸茖W(xué)合理構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)益權(quán)屬制度，是推動數(shù)據(jù)規(guī)范有序流通的第一步。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度適應(yīng)數(shù)據(jù)非競爭性、非排他性等特性，淡化所有權(quán)，強(qiáng)調(diào)使用權(quán)，通過“權(quán)能分離”的方式來促進(jìn)數(shù)據(jù)流通使用。同時(shí)，《數(shù)據(jù)二十條》以數(shù)據(jù)主體分類為基準(zhǔn)，分別提出公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人信息數(shù)據(jù)的確權(quán)授權(quán)機(jī)制建設(shè)路徑，應(yīng)基于此，推動建立健全數(shù)據(jù)要素各參與方合法權(quán)益保護(hù)制，下文將以公共、企業(yè)、個(gè)人信息三類數(shù)據(jù)為切入點(diǎn)探索各類數(shù)據(jù)的確權(quán)使用路徑。

公共數(shù)據(jù)

《數(shù)據(jù)二十條》將公共數(shù)據(jù)定義為“各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生”的數(shù)據(jù)，其特點(diǎn)是具有公共性、多樣性、高經(jīng)濟(jì)價(jià)值性，且密切關(guān)系國家安全。詳言之，公共數(shù)據(jù)是由政府等部門組織收集、整理，與公共事務(wù)密切相關(guān)的數(shù)據(jù)資源，涵蓋國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、人文、自然等各領(lǐng)域、各層面，類型較為多樣且完備，因其與現(xiàn)實(shí)相關(guān)性高，故具有較高開發(fā)利用價(jià)值，可實(shí)現(xiàn)較好的應(yīng)用效果。

在公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)配置中，首要的是立足于其公共屬性，兼顧在采集、加工、使用過程中其他主體的貢獻(xiàn)后給予其他主體部分使用權(quán)，探索更為靈活的經(jīng)營權(quán)設(shè)置。鑒于公共數(shù)據(jù)的涵蓋范圍和同現(xiàn)實(shí)的關(guān)聯(lián)程度，對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行分級應(yīng)以安全為基點(diǎn)?！稊?shù)據(jù)安全法》中核心數(shù)據(jù)是指“涉及國家秘密和關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈、重要民生、重大公共利益等數(shù)據(jù)”，GB/T43697-2024《數(shù)據(jù)安全技術(shù)數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則》（下稱《數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則》）中也明確了核心數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)的概念。一般數(shù)據(jù)是指除核心數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)以外的其他數(shù)據(jù)，即那些通常不會對國家、個(gè)人、黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位造成危害的公共數(shù)據(jù)。對于核心數(shù)據(jù)不予開放且采取嚴(yán)格監(jiān)管；對于重要數(shù)據(jù)可以按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的要求推進(jìn)開放使用；對于一般數(shù)據(jù)則可以加大開放供給，探索公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營模式，盡快形成一套高效安全、權(quán)責(zé)明晰的運(yùn)營體系。

企業(yè)數(shù)據(jù)

《數(shù)據(jù)二十條》定義企業(yè)數(shù)據(jù)為“對各類市場主體在生產(chǎn)經(jīng)營活動中采集加工的不涉及個(gè)人信息和公共利益”的數(shù)據(jù)，其特點(diǎn)在于數(shù)據(jù)體量大、實(shí)時(shí)變化快、價(jià)值密度多樣等。由于企業(yè)數(shù)據(jù)相較于公共數(shù)據(jù)和個(gè)人信息數(shù)據(jù)而言，對數(shù)據(jù)的采集處理過程貫穿數(shù)據(jù)要素全生命周期，更適宜先行探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的“三權(quán)分置”，即“數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制”。

企業(yè)數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素經(jīng)濟(jì)效率實(shí)現(xiàn)的重要支撐，在我國市場主體能否實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)生產(chǎn)資源驅(qū)動發(fā)展向創(chuàng)新主導(dǎo)的新質(zhì)生產(chǎn)力驅(qū)動發(fā)展的轉(zhuǎn)變中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。市場主體可通過對企業(yè)數(shù)據(jù)的深度挖掘，分析實(shí)現(xiàn)市場趨勢預(yù)測、消費(fèi)者特征描繪、生產(chǎn)流程優(yōu)化，提升生產(chǎn)效率、降低成本，提高企業(yè)全要素生產(chǎn)率，發(fā)揮新質(zhì)生產(chǎn)力重要作用。因此對于企業(yè)數(shù)據(jù)可探索“確認(rèn)市場主體對其持有的數(shù)據(jù)享有財(cái)產(chǎn)法上的權(quán)利”，合理界定權(quán)利界限，讓數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分置的各主體之間能夠預(yù)見各方可享有的權(quán)益和承擔(dān)的義務(wù)，更好地規(guī)范數(shù)據(jù)要素各參與方使用數(shù)據(jù)行為。

企業(yè)所收集數(shù)據(jù)中高價(jià)值數(shù)據(jù)僅占部分，剩余大量數(shù)據(jù)需進(jìn)行深入挖掘，同時(shí)對其數(shù)據(jù)需進(jìn)行實(shí)時(shí)維護(hù)，為激勵市場主體開拓?cái)?shù)據(jù)市場的積極性，可采取“保障其投入的勞動和其他要素貢獻(xiàn)獲得合理回報(bào)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素供給激勵”。通過在企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置中先行優(yōu)化符合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的運(yùn)行機(jī)制，明確多方權(quán)利義務(wù)范圍，同時(shí)在收益分配上保障市場主體合理可預(yù)期回報(bào)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用，激活數(shù)據(jù)要素價(jià)值。

個(gè)人信息數(shù)據(jù)

《數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則》對個(gè)人信息的定義為“以電子或者其他方式記錄的與已識別或者可識別的自然人有關(guān)的各種信息”?！稊?shù)據(jù)二十條》定義為“承載個(gè)人信息”的數(shù)據(jù)。其特點(diǎn)是與自然人相關(guān)的各類數(shù)據(jù)，會直接關(guān)涉到個(gè)人安全、隱私、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益。

當(dāng)前《個(gè)人信息保護(hù)法》對個(gè)人信息處理規(guī)則已有較為詳細(xì)完備的規(guī)定，數(shù)據(jù)處理者應(yīng)依法依規(guī)對個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行采集和使用，在個(gè)人數(shù)據(jù)流通前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的去標(biāo)識化、匿名化處理，確保在最大限度地保護(hù)個(gè)人信息情況下開發(fā)使用數(shù)據(jù)利用價(jià)值。日前發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例》作為《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》在行政法規(guī)層面的實(shí)施規(guī)定，在第三章專章對網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)處理中的個(gè)人信息保護(hù)做了規(guī)范。

在個(gè)人信息數(shù)據(jù)的利益分配機(jī)制創(chuàng)新中，可逐步考慮建設(shè)個(gè)人數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)使用者之間的收益共享機(jī)制，當(dāng)個(gè)人數(shù)據(jù)為數(shù)據(jù)使用者帶來經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)可分享部分收益，更好激勵個(gè)人參與數(shù)據(jù)流通，同時(shí)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)收益按貢獻(xiàn)的公平分配。

公開數(shù)據(jù)保護(hù)的難點(diǎn)

公開數(shù)據(jù)保護(hù)作為實(shí)踐中極其重要的議題，在現(xiàn)今數(shù)據(jù)要素相關(guān)制度設(shè)計(jì)尚有完善空間。“公開數(shù)據(jù)”是與“非公開數(shù)據(jù)”相并列的分類方式，“公開數(shù)據(jù)”是指數(shù)據(jù)已被主動或被動地開放，任何人都可自由訪問的數(shù)據(jù)信息；“非公開數(shù)據(jù)”則處于未被廣泛分享的狀態(tài)，可能涉及商業(yè)秘密或個(gè)人隱私。“公開”這一行為屬于我國《數(shù)據(jù)安全法》第3條第2款規(guī)定的“數(shù)據(jù)處理”行為之一，數(shù)據(jù)公開是數(shù)據(jù)流通的重要組成部分。

公開數(shù)據(jù)保護(hù)的難點(diǎn)在于平衡數(shù)據(jù)作為靜態(tài)財(cái)產(chǎn)保護(hù)與對數(shù)據(jù)流通行為動態(tài)規(guī)制的關(guān)系。從數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)和避免“公地悲劇”的角度出發(fā)，公開數(shù)據(jù)如果不賦予其財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)，則會被視作無主財(cái)產(chǎn)，其他市場主體基于利潤最大化考慮，則會盡可能通過網(wǎng)絡(luò)爬蟲等技術(shù)最大化爬取乃至濫用數(shù)據(jù)，而數(shù)據(jù)無序抓取會損害原始數(shù)據(jù)、衍生數(shù)據(jù)、創(chuàng)生數(shù)據(jù)相關(guān)主體所應(yīng)有的個(gè)人信息權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益、公共權(quán)益等合法權(quán)益。

但若從數(shù)據(jù)流通效率的角度考慮，如果對公開數(shù)據(jù)保護(hù)過度強(qiáng)調(diào)排他性，設(shè)置過高的使用條件或者成本，則會反過來抑制數(shù)據(jù)的流通與再加工，如此數(shù)據(jù)就無法在流通中實(shí)現(xiàn)增值，阻礙數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，形成數(shù)據(jù)要素的資源閑置甚至是資源浪費(fèi)，降低數(shù)據(jù)價(jià)值共享使用的生命力，又演變成“反公地悲劇”。在當(dāng)前法律體系背景下，因非公開數(shù)據(jù)的秘密性，可適用《反不正當(dāng)競爭法》的“商業(yè)秘密”條款予以保護(hù)。我國部分省市針對數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)登記發(fā)布了管理辦法，例如《北京市數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)登記管理辦法（試行）》《山東省數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》中都提到了“非公開數(shù)據(jù)”。

公開數(shù)據(jù)因公開而不具備秘密性，難以適用“商業(yè)秘密”條款進(jìn)行保護(hù)，但是不能因其已公開而忽視保護(hù)。在“上訴人隱某公司與被上訴人數(shù)某公司不正當(dāng)競爭糾紛案”中明確的對公開數(shù)據(jù)合理保護(hù)的態(tài)度，在司法實(shí)踐中了肯認(rèn)了《數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)登記證》的初步證據(jù)效力，回應(yīng)了公開數(shù)據(jù)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)關(guān)切，對于鼓勵數(shù)據(jù)經(jīng)營者流通、開放數(shù)據(jù)具有重要意義。在保護(hù)范式上可采用“公開換保護(hù)”的路徑，既保障公開數(shù)據(jù)的開放性，又維護(hù)數(shù)據(jù)持有者的合法權(quán)益，采用個(gè)案分析法，能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)保護(hù)與市場需求相平衡，即不放任市場主體濫用技術(shù)過度爬取數(shù)據(jù)，通過對公開數(shù)據(jù)的合法權(quán)益的充分保障為基礎(chǔ)，建立激勵機(jī)制鼓勵數(shù)據(jù)開放共享，促進(jìn)數(shù)據(jù)持有者更多公開高質(zhì)量高價(jià)值的數(shù)據(jù)，推動數(shù)據(jù)的可持續(xù)流動和健康發(fā)展。

總體而言，通過完善數(shù)據(jù)分類分級制度為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置打好基礎(chǔ)，助力數(shù)據(jù)流通有序，以“有效市場”與“有為政府”共同推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的生產(chǎn)力變革和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，政府通過政策引導(dǎo)和制度建設(shè)來制定和執(zhí)行數(shù)據(jù)權(quán)屬制度、流通規(guī)則等，確保數(shù)據(jù)安全合規(guī)和高效利用，體現(xiàn)著“有為政府”的權(quán)責(zé)與邊界；“有效市場”是讓市場主體在數(shù)據(jù)法治體系下，參與數(shù)據(jù)要素交易，更加高效、公平，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素資源的有效配置。不斷優(yōu)化數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置，推動數(shù)據(jù)規(guī)范有序流通，充分釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素創(chuàng)造性應(yīng)用，推動新質(zhì)生產(chǎn)力高質(zhì)量發(fā)展。

（作者系南開大學(xué)競爭法研究中心主任、法學(xué)院副院長，教授、博導(dǎo)；南開大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)交叉科學(xué)中心研究員）