隨著化解隱性債務(wù)風險方案落地，中國首次將14.3萬億元地方政府隱性債務(wù)公之于眾，并通過12萬億元化債新政，使得此前地方政府隱性債務(wù)、法定債務(wù)“雙軌”管理轉(zhuǎn)向全部債務(wù)規(guī)范透明管理。

由此，中國第一次公布了包含隱性債務(wù)在內(nèi)的政府全口徑債務(wù)數(shù)據(jù)，截至2023年底全國政府負債率為67.5%。這一指標明顯低于主要經(jīng)濟體，中國仍有較大舉債空間。

多位財稅專家對第一財經(jīng)分析，目前中國債務(wù)風險安全可控，且有較大舉債空間，未來一段時間財政逆周期調(diào)節(jié)力度也有望進一步加大，推動經(jīng)濟回穩(wěn)向好。隨著隱性債務(wù)透明化和適度加大舉債力度，有必要建立一套適合國情、更為科學(xué)合理的債務(wù)風險評價指標，強化債務(wù)管理的同時，也釋放合理的舉債空間。

放棄不科學(xué)的債務(wù)警戒線

財政部近日公布數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末，全國地方政府隱性債務(wù)余額14.3萬億元?？紤]法定政府債務(wù)（即國債30萬億元、地方政府法定債務(wù)40.7萬億元）和隱性債務(wù)后，中國政府全口徑債務(wù)總額為85萬億元，全國政府負債率（債務(wù)余額/GDP）為67.5%。

政府負債率是一個常見的衡量債務(wù)風險指標，中國首次將14.3萬億元隱性債務(wù)納入，使得政府負債率首次突破60%的所謂“警戒線”，那么目前67.5%的政府負債率水平究竟高不高？答案是并不高。

財政部部長藍佛安在近日全國人大常委會發(fā)布會上解釋，從國際比較看，我國政府負債率顯著低于主要經(jīng)濟體和新興市場國家。根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2023年末G20國家平均政府負債率118.2%，其中：日本249.7%、意大利134.6%、美國118.7%、法國109.9%、加拿大107.5%、英國100%、巴西84.7%、印度83%、德國62.7%；G7國家平均政府負債率123.4%。

不難發(fā)現(xiàn)，上述國家均突破了所謂的60%負債率警戒線，包括一向以財政穩(wěn)健著稱的德國。

長期關(guān)注地方債的對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授毛捷告訴第一財經(jīng)，60%的負債率警戒線來自于1991年的歐盟條約（又稱馬斯特里赫特條約）。這是為了防止歐盟成員國財政狀況惡化，成員國之間協(xié)商的一個內(nèi)部標準，該指標設(shè)計更多地是參考主權(quán)國家對外負債情況。但事實上后來很多歐盟成員國突破這一所謂60%負債率警戒線。

“不同于歐盟，中國政府負債主要是內(nèi)債，因此無論從理論還是實踐來看，都沒必要固守60%的所謂負債率警戒線。而應(yīng)該根據(jù)中國實際經(jīng)濟發(fā)展狀況及需要、償債能力等，來設(shè)定一個符合國情的債務(wù)風險評價指標。”毛捷說。

藍佛安認為，從舉債用途看，我國地方政府債務(wù)形成了大量有效資產(chǎn)。我國地方政府債務(wù)主要用于資本性支出，支持建設(shè)了一大批交通、水利、能源等項目，很多資產(chǎn)正在產(chǎn)生持續(xù)性收益，既為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐，也是償債資金的重要來源。因此總的看，中國政府還有較大舉債空間。

粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒告訴第一財經(jīng)，世界進入百年未有之大變局，這也意味著內(nèi)部外部風險挑戰(zhàn)和不確定性明顯上升。而發(fā)源于上世紀90年代歐盟內(nèi)部的所謂60%負債率警戒線、3%赤字率警戒線，就需要因時因勢變化。如果固守這一并不科學(xué)合理的所謂警戒線，會導(dǎo)致財政支持經(jīng)濟社會發(fā)展的政策力度不足、不及時，反而可能導(dǎo)致更大風險，進一步推高負債率。事實上歐盟已經(jīng)不受上述警戒線約束，而日本負債率（約250%）遠超60%所謂警戒線也沒有發(fā)生債務(wù)問題。因此中國有必要對過去相關(guān)理論體系和認知進行調(diào)整。

隨著12萬億元化債政策推出，以及財政支持房地產(chǎn)穩(wěn)定、補充國有大型商業(yè)銀行資本等增量政策加快推出，四季度財政加大逆周期調(diào)節(jié)力度，以助推今年經(jīng)濟完成5%左右增長目標。

藍佛安表示，明年將結(jié)合明年經(jīng)濟社會發(fā)展目標，實施更加給力的財政政策，比如積極利用可提升的赤字空間，擴大專項債券發(fā)行規(guī)模等。

“中國是公有制國家，政府有更多的資產(chǎn)、資源，而目前的中國利率水平比較低，且政府舉債基本都是內(nèi)債，這都意味著中國有更大的舉債空間。”羅志恒說。

上表為近年地方政府負債率、債務(wù)率，來自《財政監(jiān)督》地方政府債務(wù)風險：評價、預(yù)警及防控一文，下同

研究多元科學(xué)新指標體系

由此，為推動經(jīng)濟回穩(wěn)向好，在中國仍有較大舉債空間的情況下，未來政府舉債規(guī)模適度增加，中國政府負債率可能進一步提高。那么，新形勢下該如何構(gòu)建一套適合中國國情的債務(wù)風險評價指標，變得尤為重要。

羅志恒認為，衡量債務(wù)風險需要一套多元、包容的指標體系。顯然政府負債率（債務(wù)余額/GDP）和債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）依然是重要指標，但政府債務(wù)付息率（債務(wù)利息支出/財政支出）也是一個非常重要的指標，如果付息率指標偏低，那么負債率指標可以階段性高一些。

“政府債務(wù)付息率不僅取決于債務(wù)規(guī)模，還跟金融貨幣政策環(huán)境有關(guān)。如果貨幣政策與財政政策協(xié)同，利率較低，那么債務(wù)利息相對較低，政府能夠足額償還，就沒有多大債務(wù)風險。”羅志恒說。

羅志恒表示，衡量債務(wù)風險，除了要看負債，也要看其對應(yīng)的資產(chǎn)，因此資產(chǎn)負債率也是衡量債務(wù)風險的重要指標，它比政府負債率、債務(wù)率更為精準。因為后面兩個指標對應(yīng)的GDP和政府綜合財力是每年不斷變化的，而債務(wù)余額并非在一年全部償還，而是在到期年限中逐步償還，且可以借新還舊。只要債務(wù)到期年限足夠長，付息率足夠低，政府償債就沒有多大問題。

近日公開的《國務(wù)院關(guān)于2023年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》顯示，截至2023年底，僅全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額64.2萬億元、負債總額12.8萬億元、凈資產(chǎn)51.4萬億元。這還不包括龐大的企業(yè)國有資產(chǎn)和金融國有資產(chǎn)。

此前在地方政府債務(wù)風險衡量方面，（顯性）債務(wù)風險指標多采用地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/地方綜合財力），警戒線多采用是100%~120%。

毛捷表示，如何確定一個合理的地方債務(wù)率指標還需研究，設(shè)計更為精細。因為此前統(tǒng)計地方債務(wù)率時，沒有將隱性債務(wù)納入其中。另外，目前地方償債八成以上是通過借新還舊，并沒有用過多自有財力去直接償債。地方自有財力中相當大部分拿去用于“三保”（保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)），并不能全部拿來償債。而近些年隨著土地出讓收入大幅下滑，地方綜合財力明顯下滑，被動推高了政府債務(wù)率，一定程度上高估了債務(wù)風險。

“隨著大規(guī)模地方政府隱性債務(wù)置換為顯性債務(wù)，有必要研究一套評估地方債務(wù)風險的指標體系，強化地方債務(wù)管理，控制一些地方違規(guī)舉債沖動，防范道德風險。”毛捷說。

中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財經(jīng)，60%政府負債的警戒線只是歐盟國家的一個參考指標，其他國家應(yīng)該根據(jù)自己國情確定一套科學(xué)合理的指標。此前財政系統(tǒng)內(nèi)部有衡量地方債務(wù)率的一個紅線指標，大概是300%左右。

此前有省份發(fā)文明確，對于政府債務(wù)率超過警戒線（300%）或者出現(xiàn)債務(wù)風險事件的地區(qū)，要合理控制政府投資強度，嚴格防范政府債務(wù)風險，除國家和該省份明確要求建設(shè)的項目以及應(yīng)急搶險救災(zāi)項目外，下一年度不得新開工政府投資項目，確有必要開工建設(shè)的項目要報上一級政府同意。

東方金誠首席宏觀分析師王青告訴第一財經(jīng)，從強化政府債務(wù)管理、特別是地方政府債務(wù)管理的角度出發(fā)，在本輪化債之后，可能還需要繼續(xù)設(shè)定或重置政府債務(wù)警戒線。建議未來新的政府負債率警戒線在100%至120%之間。

他解釋，一方面，根據(jù)IMF數(shù)據(jù)，到2024年底全球公共債務(wù)將達到100萬億美元，與全球GDP之比為93%；另一方面，2023年末代表全球主要經(jīng)濟體的G20國家平均政府負債率118.2%?？紤]到中國是G20成員，人均GDP與全球平均水平接近，因此判斷未來我國政府負債率警戒線將在100%至120%之間?？紤]到中國政府債務(wù)絕大部分是內(nèi)債，經(jīng)濟社會發(fā)展處于穩(wěn)定較快水平，這一政府負債率警戒線能夠保障政府債務(wù)的可持續(xù)性。

王青表示，本次化債之后，地方政府債務(wù)率仍將是控制地方政府債務(wù)風險的一個關(guān)鍵指標。基于化債帶來的地方政府顯性債務(wù)大幅增加，以及考慮未來一段時間地方政府綜合財力走勢，預(yù)計新的地方政府債務(wù)率警戒線可能上調(diào)至190%~200%左右，較現(xiàn)有的120%的水平有較大幅度提高，也會高于IMF給出的90%~150%的參考區(qū)間。

上圖為近年地方政府還本付息情況

“鑒于我國地方政府債務(wù)形成了大量有效資產(chǎn)，包括交通、水利、能源等項目，而這些資產(chǎn)正在產(chǎn)生持續(xù)性收益，因此不宜將我國地方政府債務(wù)率水平與IMF設(shè)定的參考區(qū)間直接簡單比較。”王青說。

他表示，盡管接下來政府負債率和地方政府債務(wù)率警戒線都會上調(diào)，但這主要是由地方政府隱性債務(wù)“由隱變顯”驅(qū)動，并非政府實際債務(wù)規(guī)模增大所致，因此不代表我國財政或政府債務(wù)可持續(xù)性發(fā)生變化。

王青稱，考慮到我國經(jīng)濟仍有巨大發(fā)展?jié)摿?，結(jié)合當前形勢，未來一段時間有效控制政府債務(wù)風險，關(guān)鍵還是保持經(jīng)濟處于5.0%左右的中高速增長水平。這意味著與控制政府債務(wù)規(guī)模相比，經(jīng)濟發(fā)展對防范政府債務(wù)風險的意義更為重要。

中國城投五十人論壇秘書長胡恒松告訴第一財經(jīng)，控制政府債務(wù)率肯定是必要的，須防止債務(wù)率過高，陷入債務(wù)發(fā)展陷阱。但是因為未來經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展是復(fù)雜多變的，而且我國政府債務(wù)率總體不高，因此暫時沒有必要設(shè)立警戒線。但是需要根據(jù)最新修訂的《監(jiān)督法》，國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告政府債務(wù)管理情況，確保政府債務(wù)公開化、透明化，這將有效遏制政府過度舉債沖動，防止政府債務(wù)規(guī)模無序擴張。