近日，山東省濟(jì)南市平陰縣的剛成立的國企，以9億多元中標(biāo)當(dāng)?shù)?0年低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營項(xiàng)目，引起輿論嘩然。

比如有人擔(dān)心，在地方賣地收入連年下滑、財(cái)政收支矛盾較大的當(dāng)下，平陰此舉是“賣天”來彌補(bǔ)收支缺口，并可能新增隱性債務(wù)。還有人疑惑，該項(xiàng)目能否以特許經(jīng)營名義招標(biāo)，而一個(gè)新成立不到一個(gè)月的當(dāng)?shù)貒鬄楹文苤袠?biāo)？

面對種種質(zhì)疑，平陰縣也通過各種渠道給予了回應(yīng)，澄清了其中的一些誤解。比如上述低空經(jīng)濟(jì)30年特許經(jīng)營項(xiàng)目，并不涉及低空空域等國家公共資源類的服務(wù)（空域資源事實(shí)上歸國家所有而非地方），而是基于平陰縣兩座機(jī)場及配套設(shè)施，在特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)低空經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的運(yùn)營和維護(hù)。換言之，這不是當(dāng)?shù)卦?ldquo;賣天”，當(dāng)?shù)匾矝]有權(quán)力“賣天”。

不過上述9億多元低空經(jīng)濟(jì)30年特許經(jīng)營事件仍有一些疑問待解，而該項(xiàng)目最終進(jìn)展、效益如何也有待觀察。2024年是中國低空經(jīng)濟(jì)元年，中國政府工作報(bào)告首次提出積極打造低空經(jīng)濟(jì)等新增長引擎，地方探索發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)熱情高漲。平陰縣只是其中之一例。

多位專家告訴第一財(cái)經(jīng)，上述平陰縣30年低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營事件，一方面體現(xiàn)了地方積極探索布局低空經(jīng)濟(jì)，尋找地方增長新引擎，值得肯定；另一方面，對于這一新領(lǐng)域，頂層制度等的建設(shè)也應(yīng)快步跟上，幫助地方規(guī)范發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)，并嚴(yán)守公平競爭、“不得新增地方政府隱性債務(wù)”等紅線，避免一哄而上。

特許經(jīng)營模式存疑

有著中國玫瑰之鄉(xiāng)、阿膠之鄉(xiāng)稱謂的平陰，位于山東省濟(jì)南市西南部，2023年平陰縣生產(chǎn)總值約281億元，地方一般公共預(yù)算收入約33億元。平陰縣目前有榆山、孝直兩個(gè)通用機(jī)場（B類），作為濟(jì)南發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)的重要一環(huán)，濟(jì)南低空產(chǎn)業(yè)示范基地、濟(jì)南低空物流運(yùn)營示范中心雙雙擇址平陰，并將以平陰榆山機(jī)場為載體，積極爭創(chuàng)全國第三批民用無人駕駛航空試驗(yàn)基地，平陰縣正加快推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈成形成勢。

在當(dāng)?shù)匕l(fā)展低空經(jīng)濟(jì)背景下，11月5日，平陰縣發(fā)展和改革局發(fā)布一則平陰縣低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營權(quán)出讓項(xiàng)目公開招標(biāo)公告，核心內(nèi)容是出讓平陰縣低空經(jīng)濟(jì)30年特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營者在特許經(jīng)營權(quán)內(nèi)負(fù)責(zé)低空經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營和維護(hù)，提供飛行執(zhí)照駕培等服務(wù)，合同期限為30年。

恰好在同一天，平陽縣財(cái)政局100%持股成立了山東金宇通用航空有限公司（下稱金宇通航），注冊資本2億元，這家公司經(jīng)營范圍包括通用航空服務(wù)、民用機(jī)場運(yùn)營、飛行訓(xùn)練、商業(yè)非運(yùn)輸、私用大型航空器運(yùn)營人、旅游業(yè)務(wù)等。

11月26日，上述金宇通航中標(biāo)了上述平陰縣30年低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營權(quán)項(xiàng)目，中標(biāo)金額約9.24億元。一時(shí)間引起市場高度關(guān)注。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財(cái)經(jīng)，這幾天平陰30年低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營項(xiàng)目是一個(gè)熱點(diǎn)話題，大家普遍質(zhì)疑的一點(diǎn)是，當(dāng)?shù)刎?cái)政剛注資成立不久的金宇通航是否符合特許經(jīng)營相關(guān)法規(guī)，擁有中標(biāo)資質(zhì)和資格，該項(xiàng)目公開招標(biāo)過程中是否公平競爭，且其是否最終有能力運(yùn)營這一項(xiàng)目。

一位民營企業(yè)家對記者坦言，按照招投標(biāo)法和政府采購法，上述平陰低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營項(xiàng)目公開招標(biāo)必須有三家以上企業(yè)參與，而剛成立的金宇通航按理說沒有任何資質(zhì)、業(yè)績以及有半年以上繳納社保的專業(yè)技術(shù)和管理人員，在沒有任何優(yōu)勢下與其他企業(yè)競爭最后以9億多元中標(biāo)，讓人擔(dān)憂其他企業(yè)是否有陪標(biāo)的嫌疑。

根據(jù)目前公開的信息，上述特許經(jīng)營項(xiàng)目是基于平陰縣上述兩座機(jī)場及配套設(shè)施，在特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)低空經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的運(yùn)營和維護(hù)。而這一項(xiàng)目是否采用特許經(jīng)營模式來做顯然也存疑。而有人認(rèn)為上述平陰特許經(jīng)營項(xiàng)目屬于PPP項(xiàng)目，當(dāng)?shù)乇炯墖蟀捶ㄒ?guī)不應(yīng)作為投標(biāo)方來參與投標(biāo)。

國家發(fā)展改革委投資所研究員吳亞平告訴第一財(cái)經(jīng)，特許經(jīng)營項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)屬于政府負(fù)有提供責(zé)任的行業(yè)領(lǐng)域，要提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從媒體報(bào)道的該項(xiàng)目情況看，不好判斷是否最終提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，從而難以判斷是否屬于特許經(jīng)營項(xiàng)目。如果地方政府依法擁有的自然資源和以前投資形成的國有資產(chǎn)和資本及其相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)或收益權(quán)，是可以依法出讓或出租的，但這不屬于PPP（政府和社會資本合作）新機(jī)制管轄范疇，也不應(yīng)稱為特許經(jīng)營權(quán)出讓或出租。

“根據(jù)PPP新機(jī)制相關(guān)規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營屬于狹義的政府和社會資本合作，不存在所謂的特許經(jīng)營權(quán)或合作權(quán)作為標(biāo)的資產(chǎn)的概念，也不存在所謂的特許經(jīng)營權(quán)有償出讓的問題。這是很多地方政府經(jīng)常對PPP新機(jī)制的一個(gè)錯(cuò)誤理解。”吳亞平說。

溫來成也認(rèn)為，上述平陰特許經(jīng)營項(xiàng)目并非PPP項(xiàng)目，所以不能簡單用PPP項(xiàng)目相關(guān)法規(guī)去否定當(dāng)?shù)貒笸稑?biāo)，但中標(biāo)是否是公平競爭獲取，值得警惕。

中國城投五十人論壇秘書長胡恒松告訴第一財(cái)經(jīng)，PPP類項(xiàng)目對參與方背景的篩選相比于國有權(quán)益出讓類項(xiàng)目要更為嚴(yán)格，這是因?yàn)镻PP項(xiàng)目的初衷在于撬動(dòng)民間資本參與收益性項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營，并且大多涉及政府付費(fèi)，如果不對特許經(jīng)營者的背景進(jìn)行約束，則存在增加政府償債責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。不過對于國有權(quán)益出讓類的項(xiàng)目，政府不是付費(fèi)方，僅作為資源出讓方或收益方，因此只要符合基礎(chǔ)投標(biāo)條件，不同所有制的公司理論上都有參與機(jī)會。

當(dāng)然，低空經(jīng)濟(jì)屬于一個(gè)新領(lǐng)域，目前相關(guān)的頂層制度設(shè)計(jì)還不夠健全，地方積極探索應(yīng)該得到理解和包容，但專家認(rèn)為相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)研究，逐步健全相關(guān)制度、法規(guī)，為地方規(guī)范發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)提供支撐。

警惕借低空經(jīng)濟(jì)違規(guī)融資、新增隱性債務(wù)

受房地產(chǎn)市場低迷影響，近三年地方賣地收入大幅下滑，而今年地方稅收也增長乏力，地方財(cái)政收支矛盾較大。盡管平陰縣否認(rèn)當(dāng)?shù)夭⒎墙璩鲎尩涂战?jīng)濟(jì)30年特許經(jīng)營權(quán)來“斂財(cái)”，但在不少地方積極探索低空經(jīng)濟(jì)、希望借此帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)增加財(cái)政收入的背景下，是否會有其他地方借這種手法“斂財(cái)”甚至增加隱性債務(wù)？依然值得警惕。

吳亞平表示，地方政府將其資源資產(chǎn)資本有償出讓或出租給本地國有企業(yè)，確實(shí)存在左手倒右手的問題，地方政府、本地國有企業(yè)以及提供債務(wù)融資的金融機(jī)構(gòu)要審慎實(shí)施，從而從源頭上防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

“低空經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)新業(yè)態(tài)，充滿不確定性，平陰縣轉(zhuǎn)讓30年低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營權(quán)，當(dāng)?shù)刂袠?biāo)國企金宇通航能否在30年里實(shí)現(xiàn)9億多元盈利目標(biāo)很難說，存在風(fēng)險(xiǎn)。按照現(xiàn)行法規(guī)，金宇通航屬于國有企業(yè)，舉債不屬于地方政府債務(wù)，而屬于企業(yè)舉債，當(dāng)?shù)乜梢越枭鲜?億多元特許經(jīng)營項(xiàng)目去融資，這可以擴(kuò)大企業(yè)債務(wù)。若這一項(xiàng)目沒有成功，經(jīng)營失敗而背負(fù)大量債務(wù)而最終破產(chǎn)，可能造成國有資產(chǎn)流失。”溫來成說。

胡恒松表示，隨著中國城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，地方財(cái)政寬松與否過于依賴土地出讓收入。在賣地收入難以為繼的背景下，地方政府積極出讓各類經(jīng)營權(quán)，國有企業(yè)積極推動(dòng)資產(chǎn)盤活，嘗試以數(shù)據(jù)資產(chǎn)及知識產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)等資產(chǎn)融資，這既是無奈之舉，也是自救之道。在堅(jiān)持不新增隱性債務(wù)、程序合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，理應(yīng)主動(dòng)嘗試創(chuàng)新、暢通融資渠道，利用好化債政策帶來的時(shí)間空間謀求發(fā)展。

“金宇通航作為縣財(cái)政全資公司，拍得當(dāng)?shù)靥卦S經(jīng)營權(quán)并向政府支付價(jià)款，公司的資產(chǎn)負(fù)債表結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，這種操作方式與傳統(tǒng)城投平臺的整合方式有些許雷同。這一過程中，要結(jié)合價(jià)款資金來源、所有權(quán)質(zhì)押融資情況、所有權(quán)是否具有收益等核心要素，綜合判斷合規(guī)性問題。”胡恒松說。

他舉例，如果該項(xiàng)低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營權(quán)“有而無用”，未來不具備市場化變現(xiàn)能力，并且購買該項(xiàng)權(quán)屬的資金涉及融資及質(zhì)押，則這項(xiàng)資產(chǎn)就涉及有效性、公益性的問題，相關(guān)債務(wù)也應(yīng)謹(jǐn)慎判斷是否屬于新增隱性債務(wù)。

一位不愿具名的專家告訴第一財(cái)經(jīng)，低空經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目最終應(yīng)該回歸常識，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目本身是否可行，是否有足夠的收益，銀行等相關(guān)融資方按照市場化原則去判斷該項(xiàng)目是否可投，并明晰項(xiàng)目若失敗各方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。