地方政府借錢多數(shù)通過發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券（下稱“專項(xiàng)債”），但這筆借來的錢用在哪些項(xiàng)目、投向哪些領(lǐng)域有諸多限制。為了提高專項(xiàng)債資金使用效益，國務(wù)院決定適度給地方放權(quán)，同時(shí)完善資金監(jiān)管機(jī)制和償還機(jī)制。

12月16日，國務(wù)院總理李強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議。此次會議部署優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制。此舉將影響超28萬億元專項(xiàng)債務(wù)資金管理使用。

專項(xiàng)債投向不禁止、即可投

上述會議要求，要實(shí)行地方政府專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理，允許用于土地儲備、支持收購存量商品房用作保障性住房，擴(kuò)大用作項(xiàng)目資本金范圍。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，當(dāng)前專項(xiàng)債既有禁止投向領(lǐng)域的“負(fù)面清單”，但同時(shí)有支持投向領(lǐng)域的“正面清單”，且更多以“正面清單”為主。而此次會議強(qiáng)調(diào)了專項(xiàng)債投向領(lǐng)域?qū)嵭?ldquo;負(fù)面清單”管理，意味著未來“負(fù)面清單”之外的領(lǐng)域，專項(xiàng)債都可以投，實(shí)際是拓寬了專項(xiàng)債投向領(lǐng)域，這有利于地方政府找到合適的專項(xiàng)債項(xiàng)目，讓債務(wù)資金盡快形成實(shí)物工作量，以穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)。

專項(xiàng)債項(xiàng)目一大核心要點(diǎn)，正是項(xiàng)目收益要能夠償還本金利息，這就要求專項(xiàng)債項(xiàng)目不僅投向公益性且必須具備一定收益。專項(xiàng)債自2015年推出后，規(guī)?？傮w呈現(xiàn)逐年攀升，近些年新增專項(xiàng)債規(guī)模超過3萬億元，其中今年新增專項(xiàng)債額度為3.9萬億元。

專項(xiàng)債規(guī)模攀升的同時(shí)，專項(xiàng)債投向領(lǐng)域也不斷擴(kuò)圍。目前財(cái)政部明確專項(xiàng)債可投向市政和產(chǎn)業(yè)園、交通、社會事業(yè)、保障性安居工程、農(nóng)林水利、能源、生態(tài)環(huán)保等10多個(gè)大領(lǐng)域。這也就是專項(xiàng)債投向的“正面清單”。近期為了支持房地產(chǎn)市場穩(wěn)定，國家允許用于土地儲備、支持收購存量商品房用作保障性住房。

由于近些年專項(xiàng)債規(guī)?？焖贁U(kuò)張，“正面清單”中滿足項(xiàng)目收益覆蓋本金利息的項(xiàng)目逐步減少，因此近些年也有部分專家呼吁進(jìn)一步拓寬投向范圍，賦予地方更多自主權(quán)。正是在這一背景下，專項(xiàng)債投向領(lǐng)域開始從“正面清單”轉(zhuǎn)向“負(fù)面清單”。

中國城投五十人論壇秘書長胡恒松告訴第一財(cái)經(jīng)，此前的專項(xiàng)債負(fù)面清單主要是全國和高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)兩類負(fù)面清單，重點(diǎn)針對的是不得支持樓堂館所、形象工程和政績工程、非公益性資本項(xiàng)目支出。

比如，財(cái)政部明確，嚴(yán)禁新增專項(xiàng)債券資金用于可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。嚴(yán)禁舉債搞形象工程、面子工程、“政績工程”。不得安排融資平衡方案不合理不科學(xué)的專項(xiàng)債項(xiàng)目等。

其中對于高風(fēng)險(xiǎn)（上年度債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級評定為紅色的省本級、市本級和縣區(qū)）地區(qū)，專項(xiàng)債資金不得投向城市軌道交通項(xiàng)目、除供排水、供熱、供氣以外的其他市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、棚戶區(qū)改造開工項(xiàng)目等。

天津、內(nèi)蒙古等一些省份根據(jù)相關(guān)要求結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，出臺了本省份的專項(xiàng)債管理使用負(fù)面清單，不僅涉及項(xiàng)目申報(bào)和投向方面，還涉及專項(xiàng)債資金使用、管理、償還本息等方面。

胡恒松認(rèn)為，此次國務(wù)院明確專項(xiàng)債實(shí)行“負(fù)面清單”管理，預(yù)計(jì)“負(fù)面清單”將進(jìn)一步細(xì)化，地方政府無法將專項(xiàng)債券資金用于不符合規(guī)定的項(xiàng)目，可以避免債券資金被用于低效益項(xiàng)目，從而減少不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)，從源頭上防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)意味著非“負(fù)面清單”的事項(xiàng)可以進(jìn)行投資，有助于擴(kuò)大地方政府在項(xiàng)目上的自主權(quán)，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況自主進(jìn)行項(xiàng)目安排。

專項(xiàng)債審核權(quán)下放到部分省級

上述國務(wù)院常務(wù)會議稱，要優(yōu)化項(xiàng)目審核和管理機(jī)制，適度增加地方政府自主權(quán)和靈活性，提高債券發(fā)行使用效率。

此前國家發(fā)改委副主任劉蘇社公開表示，國家發(fā)改委和財(cái)政部正研究開展項(xiàng)目審核自主權(quán)試點(diǎn)，實(shí)施續(xù)建項(xiàng)目“綠色通道”。

胡恒松表示，這意味著專項(xiàng)債項(xiàng)目審核權(quán)或試點(diǎn)下放至省級。如果審核權(quán)下放至省級，則地方政府可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求及時(shí)確定合適的募投項(xiàng)目，縮短項(xiàng)目申報(bào)和審核周期，使基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等能夠更快推進(jìn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是同時(shí)也要建立一定的監(jiān)管機(jī)制，防止地方政府為了追求政績而過度舉債或者投資建設(shè)公益性項(xiàng)目，切實(shí)保障地方政府專項(xiàng)債資金得到有效的利用。

從目前專項(xiàng)債項(xiàng)目審核流程來看，在基層市縣政府相關(guān)部門按照專項(xiàng)債項(xiàng)目要求篩選出具體項(xiàng)目，并做好前期準(zhǔn)備工作，由地方財(cái)政和發(fā)改部門審核通過后，將項(xiàng)目分別納入“地方政府債券項(xiàng)目庫”和“重大建設(shè)項(xiàng)目庫”。省級發(fā)改和財(cái)政部門會對地方上報(bào)專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行初步審核，初核通過后分別提報(bào)國家發(fā)改委、財(cái)政部相關(guān)“項(xiàng)目庫”。

按照專項(xiàng)債券工作職責(zé)分工，國家發(fā)改委對地方報(bào)來專項(xiàng)債項(xiàng)目的投向領(lǐng)域、前期工作等進(jìn)行把關(guān)，完成初步篩選后將信息推送給財(cái)政部。財(cái)政部重點(diǎn)從專項(xiàng)債項(xiàng)目成熟度、融資收益平衡、資金使用合規(guī)性等方面對項(xiàng)目加強(qiáng)審核把關(guān)，并最終核定下達(dá)省級專項(xiàng)債額度。

近些年財(cái)政部、發(fā)改委加大了對專項(xiàng)債項(xiàng)目審核力度，希望把好項(xiàng)目篩選的第一道關(guān)，提高專項(xiàng)債項(xiàng)目質(zhì)量，從而提高資金使用效益。由于專項(xiàng)債資金規(guī)?？焖贁U(kuò)大，地方申報(bào)的專項(xiàng)債項(xiàng)目龐大，比如今年4月國家發(fā)改委和財(cái)政部僅篩選后的2024年專項(xiàng)債項(xiàng)目約3.8萬個(gè)、專項(xiàng)債券需求5.9萬億元左右，這明顯高于今年僅有的3.9萬億元專項(xiàng)債資金安排。

除了專項(xiàng)債項(xiàng)目外，近年增發(fā)國債、超長期特別國債等項(xiàng)目也較多，專家認(rèn)為，這客觀上使得專項(xiàng)債項(xiàng)目審核進(jìn)度受到一定影響，也被認(rèn)為是今年上半年專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度低于預(yù)期的原因之一。而隨著專項(xiàng)債項(xiàng)目審核自主權(quán)下放至部分省級政府，可以提高債券發(fā)行效率。

近日，中央財(cái)辦有關(guān)負(fù)責(zé)同志解讀中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神時(shí)，在談及支持經(jīng)濟(jì)大省發(fā)揮挑大梁作用時(shí)，明確提及在專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)、資金分配等方面給予更多自主權(quán)。

這意味著廣東、江蘇、浙江、山東、河南、四川等經(jīng)濟(jì)大省在專項(xiàng)債項(xiàng)目審核自主權(quán)試點(diǎn)方面，優(yōu)先得到支持。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財(cái)經(jīng)，專項(xiàng)債審核權(quán)下放到省一級，審批效率會明顯加快，可以使得地方盡早發(fā)債，將資金投向重大項(xiàng)目，提升投資效益。與此同時(shí)，專項(xiàng)債審核權(quán)下放，意味著省級要承擔(dān)更大的管理職責(zé)，必須要嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目質(zhì)量，防范潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

盡早發(fā)債推動經(jīng)濟(jì)回升

上述會議要求，要強(qiáng)化專項(xiàng)債券全流程管理，完善資金監(jiān)管機(jī)制和償還機(jī)制。要做好明年專項(xiàng)債券發(fā)行使用，盡早形成實(shí)物工作量，為推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好提供有力支撐。

專項(xiàng)債已經(jīng)成為落實(shí)積極財(cái)政政策的重要抓手，是政府拉動投資最直接、最有效的政策工具之一。中央經(jīng)濟(jì)工作會議已經(jīng)明確，明年要增加地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用。

目前接受第一財(cái)經(jīng)采訪的專家普遍預(yù)計(jì)，明年新增專項(xiàng)債額度在45000億元左右，其中8000億元用于置換隱性債務(wù)等，用于項(xiàng)目建設(shè)的專項(xiàng)債額度預(yù)計(jì)超過30000億元。

為了盡早發(fā)揮地方政府債券資金穩(wěn)投資促消費(fèi)作用，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人近期公開表示，將提前下達(dá)2025年部分新增債務(wù)限額，以更好保障重點(diǎn)領(lǐng)域重大項(xiàng)目資金需求，發(fā)揮政府債券資金對經(jīng)濟(jì)回升向好的重要作用。

按照全國人大常委會規(guī)定，提前下達(dá)債務(wù)額度不得超過當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%，據(jù)此按2024年4.62萬億元新增債務(wù)限額測算，提前下達(dá)的額度可能不超過2.77萬億元。從2023年和2024年實(shí)際提前下達(dá)債務(wù)限額來看，均超2萬億元。

溫來成認(rèn)為，明年經(jīng)濟(jì)增長壓力依然比較大，財(cái)政部在今年底提前下達(dá)部分明年地方債額度，可以讓地方盡早分配到額度并籌備相關(guān)重大項(xiàng)目，以便在明年一季度盡快發(fā)債，結(jié)合此前發(fā)改委披露提前下達(dá)明年部分特別國債額度，加上化債等政策落地，可以擴(kuò)大社會有效需求，推動經(jīng)濟(jì)增長。