“十四五”收官

祝嫣然/文

2025年是“十四五”規(guī)劃的收官之年。這是一個歷史性的節(jié)點，意味著過去五年政策實施的總結(jié)與未來發(fā)展的重要布局。

2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出，“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標(biāo)：經(jīng)濟發(fā)展取得新成效；改革開放邁出新步伐；社會文明程度得到新提高；生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進步；民生福祉達到新水平；國家治理效能得到新提升。

2023年底，“十四五”中期評估報告顯示，“十四五”規(guī)劃綱要實現(xiàn)了進度過半、任務(wù)過半。在經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動、民生福祉、綠色生態(tài)、安全保障五方面的20項主要指標(biāo)中，16項基本符合或快于預(yù)期。

其中，常住人口城鎮(zhèn)化率、基本養(yǎng)老保險參保率等4項指標(biāo)提前實現(xiàn)；全社會研發(fā)經(jīng)費投入增長、數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重等5項指標(biāo)快于預(yù)期；GDP增長、全員勞動生產(chǎn)率增長、居民人均可支配收入增長等7項指標(biāo)基本符合預(yù)期。

此外，還有4項主要指標(biāo)滯后預(yù)期，分別為單位GDP能源消耗降低、單位GDP二氧化碳排放降低、地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率、每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)。

2024年是“十四五”規(guī)劃的關(guān)鍵一年。面對外部壓力加大、內(nèi)部困難增多的復(fù)雜嚴(yán)峻形勢，我國經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進，高質(zhì)量發(fā)展扎實推進，經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標(biāo)任務(wù)即將順利完成。新質(zhì)生產(chǎn)力穩(wěn)步發(fā)展，改革開放持續(xù)深化，重點領(lǐng)域風(fēng)險化解有序有效，民生保障扎實有力，中國式現(xiàn)代化邁出新的堅實步伐。

當(dāng)前外部環(huán)境變化帶來的不利影響加大，我國經(jīng)濟運行仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)，主要是國內(nèi)需求不足，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，群眾就業(yè)增收面臨壓力，風(fēng)險隱患仍然較多。同時必須看到，我國經(jīng)濟基礎(chǔ)穩(wěn)、優(yōu)勢多、韌性強、潛能大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變。我們要正視困難、堅定信心，努力把各方面積極因素轉(zhuǎn)化為發(fā)展實績。

展望2025年，“十四五”規(guī)劃收官，新的五年規(guī)劃呼之欲出，進一步全面深化改革新篇章引人注目。明年將實施更加積極有為的宏觀政策，擴大國內(nèi)需求，推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合發(fā)展，穩(wěn)住樓市股市，防范化解重點領(lǐng)域風(fēng)險和外部沖擊，穩(wěn)定預(yù)期、激發(fā)活力，推動經(jīng)濟持續(xù)回升向好，不斷提高人民生活水平，保持社會和諧穩(wěn)定，高質(zhì)量完成“十四五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，為實現(xiàn)“十五五”良好開局打牢基礎(chǔ)。

全方位擴大內(nèi)需

祝嫣然/文

中央經(jīng)濟工作會議明確，2025年經(jīng)濟工作的首要重點任務(wù)是大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內(nèi)需求。這顯示出2025年以內(nèi)需拉動經(jīng)濟增長的重要性。

國內(nèi)需求一直是推動中國經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。近年來，內(nèi)需對經(jīng)濟增長的貢獻率超過90%。2023年最終消費支出對經(jīng)濟增長貢獻率達82.5%，拉動經(jīng)濟增長4.3個百分點。

為什么要全方位擴大內(nèi)需？擴大內(nèi)需，既是應(yīng)對外部沖擊、穩(wěn)定經(jīng)濟運行的有效途徑，也是增強戰(zhàn)略主動的長久之策。當(dāng)前外部環(huán)境帶來的不利影響加深，這就更要求我們做好自己的事。我國經(jīng)濟運行仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)，國內(nèi)需求不足是我們當(dāng)前經(jīng)濟運行面臨的主要挑戰(zhàn)之一。要實現(xiàn)國民經(jīng)濟良性循環(huán)，必須堅持供需兩側(cè)協(xié)同發(fā)力，促進總供給和總需求之間的平衡，擴大內(nèi)需是主要發(fā)力方向和長期戰(zhàn)略之舉。

如何全方位擴大內(nèi)需？首先，要努力擴大國內(nèi)消費，促進消費提質(zhì)升級。一是推動中低收入群體增收減負，提升居民消費能力。二是擴大“兩新”政策范圍，增大政策力度。三是穩(wěn)住樓市、股市，提升居民消費意愿。四是繼續(xù)完善消費環(huán)境，擴大相關(guān)領(lǐng)域投資，將擴大消費跟投資更好地結(jié)合起來。

其次，要通過提高投資效益擴大投資需求。要通過擴大消費、穩(wěn)定外貿(mào)出口增長，為企業(yè)生產(chǎn)和投資創(chuàng)造足夠的需求。要加大支持大規(guī)模設(shè)備更新政策的力度和使用范圍，降低企業(yè)的投資成本。要注意將支持大規(guī)模設(shè)備更新政策與低碳綠色轉(zhuǎn)型結(jié)合起來，通過綠色金融、轉(zhuǎn)型金融工具支持企業(yè)加大技術(shù)改造投資。

此外，還要實施更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策支持全方位擴大內(nèi)需。例如，提高財政赤字率、加大國債發(fā)行規(guī)模后，可以加大一般公共財政支出，相應(yīng)地加大民生保障支出，同時可適當(dāng)加大預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模，用于國家規(guī)劃重大項目的建設(shè)支出。

一頭連著發(fā)展，一頭連著民生，擴大內(nèi)需是促進經(jīng)濟發(fā)展行之有效的重要戰(zhàn)略。牽住擴內(nèi)需的“牛鼻子”，明年一系列積極有為的宏觀政策將進一步推動經(jīng)濟企穩(wěn)向好。

提高赤字率

陳益刊/文

2025年財政赤字率將再次突破3%，釋放財政擴張信號，以穩(wěn)經(jīng)濟。

中央經(jīng)濟工作會議要求2025年實施更加積極財政政策，其中首要舉措就是提高財政赤字率，確保財政政策持續(xù)用力、更加給力。

財政赤字率，是指財政赤字（全國一般公共預(yù)算支出大于收入的差額）規(guī)模占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。赤字率越高，財政赤字規(guī)模越大，財政擴張力度越大，支出強度越大，從而增加社會保障、基建、科技等投入，刺激經(jīng)濟總需求，以促進經(jīng)濟復(fù)蘇和增長。

但赤字缺口需要通過增加政府債務(wù)來彌補，為了確保財政可持續(xù)，赤字率也不能無限制地提高。中國往往把赤字率3%視為一個心理防線，2008年以來實施積極財政政策時，赤字率絕大多數(shù)年份均未突破3%。

2024年赤字率擬為3%，2025年提高赤字率，意味著2025年赤字率將突破3%。目前機構(gòu)普遍預(yù)測赤字率可能在3.5%~4%之間。赤字率提高1個百分點，對應(yīng)增加赤字規(guī)模大約在1.3萬億元，意味著政府通過舉債增加1.3萬億元左右支出。

由于目前中國政府負債率（67.5%）低于G20國家平均水平，且債務(wù)形成了大量有效資產(chǎn)，中國政府尤其是中央政府還有較大舉債空間和赤字提升空間。因此對于中國來說，赤字率突破3%并不用擔(dān)憂為此增加舉債而帶來的財政風(fēng)險問題。

事實上在客觀經(jīng)濟形勢需要之下，中國也果斷將赤字率突破3%，以釋放積極信號，穩(wěn)定市場預(yù)期。比如2020年、2021年和2023年赤字率均突破3%。

因此，2025年面臨復(fù)雜的內(nèi)外形勢之下，專家普遍建議明顯提高赤字率，甚至可以達到4%，向社會傳達政府穩(wěn)定經(jīng)濟的強烈信號，從而穩(wěn)定預(yù)期和信心，并能提振資本市場。

新增財政赤字預(yù)計將更多地由中央財政承擔(dān)，這是因為當(dāng)前中央政府舉債空間更大，融資成本更低，并由此減輕地方債務(wù)壓力。中央大規(guī)模舉債，可用財力更多，更好地支撐中央對地方轉(zhuǎn)移支付，從而增強地方財力，兜牢基層“三保”（保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)）底線。

增發(fā)專項債

陳益刊/文

穩(wěn)增長重要政策工具地方政府專項債券（下稱“專項債”），無疑在2025年積極財政政策中占據(jù)重要一席。

中央經(jīng)濟工作會議在部署2025年更加積極財政政策時提出，增加專項債發(fā)行使用，擴大投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍。

在地方財政收支矛盾加大背景下，重大項目建設(shè)，地方愈加依賴發(fā)債融資，其中又主要通過發(fā)行專項債來籌資。近些年新增專項債資金規(guī)模保持在3萬億元以上，2024年為3.9萬億元。明年增加專項債規(guī)模，機構(gòu)普遍預(yù)計將突破4萬億元，在4.5萬億元左右。

明年新增專項債額度仍有待全國兩會期間揭曉，但發(fā)行工作已經(jīng)啟動。由于全國人大已經(jīng)授權(quán)國務(wù)院可提前下達2025年部分新增債務(wù)限額，近期部分省份已經(jīng)披露2025年一季度發(fā)債計劃，其中就包括新增專項債，比如四川計劃1月下旬發(fā)行新增專項債400億元。

專家預(yù)計已有超2萬億元新增專項債額度下達至各省份，這將加快明年專項債發(fā)行使用進度，盡早用于重大項目，以穩(wěn)投資穩(wěn)增長。

與專項債規(guī)模擴大同樣重要的是，旨在提高專項債資金使用效益的改革已經(jīng)推出。

12月底國務(wù)院辦公廳公開了《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》，對專項債采取“負面清單”管理，非禁止即可投，使得專項債投向大范圍拓寬。專項債用作項目資本金領(lǐng)域也大幅拓寬至22個，數(shù)字經(jīng)濟、低空經(jīng)濟、量子科技等新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，算力設(shè)備及輔助設(shè)備基礎(chǔ)設(shè)施等納入，并將用作資本金比例上限提高至30%，以進一步發(fā)揮專項債資金撬動作用。

與此同時，為了提高發(fā)債效率，廣東、江蘇等10個省份納入專項債項目“自審自發(fā)”試點，非試點省份在建專項債項目建立“綠色通道”，并構(gòu)建“常態(tài)化申報、按季度審核”機制，從而使得2025年地方專項債項目審核效率大幅提高，使專項債做到早發(fā)行、早使用，推動項目加快開工建設(shè)，盡快形成實物工作量，以穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟。

當(dāng)然專項債監(jiān)管也同步加強，以確保資金安全合規(guī)使用，防范潛在兌付風(fēng)險。

人工智能立法

金葉子/文

近年來人工智能在給人類社會帶來便利的同時，也存在各種新的風(fēng)險，特別是隨著生成式人工智能的發(fā)展，AI帶來技術(shù)內(nèi)在的問題、數(shù)據(jù)安全問題、算法歧視、技術(shù)誤用濫用都是不可忽視的。如何協(xié)調(diào)人工智能發(fā)展與治理的關(guān)系顯得尤為迫切。

歐美也相繼開展人工智能治理活動，加快布局人工智能立法。

在公法監(jiān)管層面，歐盟首先在2024年正式通過了《人工智能法》，確立了對人工智能風(fēng)險進行統(tǒng)一化和分類分級的規(guī)制進路，這也是全球首部規(guī)制人工智能技術(shù)的綜合性法律。美國在發(fā)展方面在全球處于優(yōu)勢地位，技術(shù)水平和研發(fā)能力較為領(lǐng)先，不過目前美國沒有在聯(lián)邦層面通過或接近通過任何人工智能的法案。

中國的人工智能立法工作有哪些進展？

雖然我國尚未對人工智能進行類似歐盟的整體性立法，但中國政府在立法規(guī)劃上已經(jīng)將人工智能立法列入相關(guān)議程。

早在2017年印發(fā)的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，我國就提出“三步走”戰(zhàn)略，到2020年實現(xiàn)“部分領(lǐng)域的人工智能倫理規(guī)范和政策法規(guī)初步建立”，到2025年“初步建立人工智能法律法規(guī)、倫理規(guī)范和政策體系”，到2030年“建成更加完善的人工智能法律法規(guī)、倫理規(guī)范和政策體系”。

另外在2024年，《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》公布，在提供法律依據(jù)和監(jiān)管框架的同時，也強調(diào)對違法信息、算法歧視等問題的專項治理。

而在2024年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院2024年度立法工作計劃》中，“人工智能法草案”再次列入預(yù)備提請全國人大常委會審議項目。

業(yè)內(nèi)專家認為，我國人工智能立法還需要進一步凝聚共識，探索包容、審慎、分階段的立法思路。

全國人大常委會法制工作委員會研究室處長王洪宇在7月的一場會議上談到我國人工智能立法時表示，歐盟頒布的《人工智能法》體現(xiàn)了其在全球范圍內(nèi)搶占人工智能治理權(quán)的戰(zhàn)略意圖。這也意味著，推進人工智能領(lǐng)域立法工作是我國爭奪人工智能監(jiān)管規(guī)則領(lǐng)域主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)的必然選擇。

具體而言，一是優(yōu)先考慮靈活適用現(xiàn)有法律規(guī)則，通過法律解釋或司法解釋，解決人工智能發(fā)展過程中面臨的突出法律問題，比如涉及大模型訓(xùn)練、知識產(chǎn)權(quán)合理使用等方面。二是對于某些人工智能應(yīng)用的具體場景，可以通過授權(quán)立法的方式，讓地方在立法權(quán)限范圍內(nèi)先行先試，或者參考目前智能網(wǎng)聯(lián)汽車領(lǐng)域的試點做法，由國家有關(guān)部門組織示范應(yīng)用，開展試點。三是針對影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的痛點難點問題，在迫切需要法律予以規(guī)范的領(lǐng)域，堅持“小快靈”立法原則，通過修改現(xiàn)行法律的方式解決。

王洪宇認為，人工智能領(lǐng)域立法涵蓋了算法、數(shù)據(jù)、深度合成、生成式人工智能治理等內(nèi)容，在其推進過程中，還應(yīng)充分考慮既有規(guī)范體系，加強立法的系統(tǒng)性和協(xié)同性。