（本文作者宋雪濤，天風(fēng)證券宏觀首席分析師；鐘天，天風(fēng)證券宏觀研究員）

 

在特朗普當(dāng)選后，馬斯克以及他成立的“政府效率部”得到的關(guān)注僅次于特朗普本人，馬斯克也一度被稱為“影子總統(tǒng)”。在《馬斯克變法》中，我們強調(diào)了“特馬組合”對于美國效率（尤其是政府部門效率）的不滿，意在對內(nèi)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，改善冗雜的政府支出。

但許多報道中對美國財政的分析，一開始便認(rèn)定了法定支出是難以撼動的部分（基于特朗普自己的承諾，以及國會流程的復(fù)雜度），國防支出也難以明顯削減，進(jìn)而在占比不高的非國防自主開支中去尋找可以減支的部分。自然而然得到的結(jié)果便是減支幅度將很有限，對美國經(jīng)濟(jì)不會造成影響。

但我們認(rèn)為不能低估特朗普第二任期的復(fù)雜性，也不能以當(dāng)年里根與奧巴馬類似的嘗試收效甚微來線性外推特朗普2.0難以明顯減支。

因為他將提高政府效率冠以“改革”的名號，以成立一個“部門”而非“委員會”的形式，本身就展現(xiàn)出了更高的重要性和重視程度，如果“循規(guī)蹈矩”地做表面功夫，大可不必做的如此興師動眾。尤其是特朗普沒有連任壓力，“知難而進(jìn)”可能才是他對待改革的態(tài)度，這也將成為2025年美國經(jīng)濟(jì)波動的潛在放大器。

因此，特朗普改革的目標(biāo)應(yīng)該是清晰的：嘗試全方位的政府改革，包括財政減支與政府裁員；而手段也不僅局限于占比14%的非國防可支配開支，還可能擴(kuò)展到包括醫(yī)保和食品券，甚至合法移民福利等領(lǐng)域。

我們就一些存在大幅減支可能性的領(lǐng)域進(jìn)行討論，并不刻意區(qū)分其所在的支出類型。

一、審計和反腐國防支出

2024財年，美國國防支出為8260億美元，在非極端情形下（沒有新的戰(zhàn)爭），美國國防開支下降最大的時期是2012-2015年財政懸崖期間，預(yù)算削減幅度為：-1.7%、-6.1%、-2.1%和-2.0%。

特朗普1.0時期雖然號稱未發(fā)動任何一場戰(zhàn)爭，但其軍費開支依然增長了約1200億美元，從2017財年的6020億上漲至2020財年的7210億。當(dāng)前全球政治經(jīng)濟(jì)格局進(jìn)入了新的混亂期，美國也沒有明顯的主動削減軍費訴求，但潛在的審計可能導(dǎo)致被動減支（反腐）。

雖然特朗普并未提及軍費削減，但是馬斯克認(rèn)為有必要對五角大樓的賬目進(jìn)行審計：“聯(lián)邦政府每年采購超過7500 億美元的商品和服務(wù)”，其中五角大樓占總額的60%。大量的聯(lián)邦承包商承接的項目以成本超支、管理不善、工期延誤而飽受詬病。

從結(jié)果看，軍費“難以被實質(zhì)性削減”，但嘗試進(jìn)行大規(guī)模的審計或?qū)⑹姑绹?jīng)濟(jì)“更加混亂”，這也會影響與其相關(guān)的大量承包商的現(xiàn)金流和短期運營，甚至?xí)砭蜆I(yè)崗位的缺失。

二、“清算”奧巴馬醫(yī)保（The Affordable Care Act）

醫(yī)保減支的最大潛力來自于廢除2021年的ACA醫(yī)療補助擴(kuò)大，這作為《通貨膨脹削減法案》的一部分將在2025年底到期，共計約1250億美元；同時對于收入超過貧困線400% 的人（一個四口之家約12.5萬美元）的補貼也將中止。

特朗普對削減醫(yī)療補助的意愿是有前車之鑒的，他將其分為三個步驟：

1、廢除“ACA醫(yī)療補助擴(kuò)大”，取而代之的是“整筆撥款”，讓各州可以按照自己的方式用于健康計劃。

2、對其余的Medicaid設(shè)置“人均上限”（per capita cap），意味著聯(lián)邦政府只會向各州授予每個受保人的固定金額（同時也將固定增長幅度），無論他們實際接受什么類型的醫(yī)療保健服務(wù)。

3、施加更嚴(yán)格的工作要求，特別是“要求身體健全的工作年齡個人找到工作、接受工作培訓(xùn)或做志愿者”，才能有資格獲得Medicaid。

特朗普的向下放權(quán)意味著國會和白宮不必就具體涵蓋誰以及涵蓋什么做出精細(xì)的決定，可以簡單地削減支出，將如何使用剩余資金的決定權(quán)交給各州，這也是效率精簡的體現(xiàn)。

在不知道未來確切的上限和整筆撥款金額的情況下，很難確切地說這些削減會有多大，但根據(jù)CBO此前的預(yù)測，實行A per Capita Cap，同時將增速和CPI對齊，政策起效后每年將減少700億美元，隨后遞增。

需要特別指出的是，如果停止補貼或者進(jìn)行更多的支出削減，受損的其實是邊際效用最大的美國底層居民，這也會對美國經(jīng)濟(jì)造成更顯性的影響。

三、承諾不觸及社保（廣義福利），但可以動“食品券計劃”

社保是美國法定支出的大頭，占了近1.5萬億美元。特朗普同樣承諾不動社保和收入保險，且社保支出在歷史上看從未有過負(fù)增長。但有一些非社保下的廣義福利支出，例如聲名在外的“食品券項目”（在美國農(nóng)業(yè)部USDA管理下），面臨著部分削減的可能。

大的背景是2021年10月美國農(nóng)業(yè)部開始施行更新后的節(jié)儉食品計劃（TFP），將整體補充營養(yǎng)援助計劃（Supplemental Nutrition Assistance Program, SNAP）福利提升了21%，每人每天的平均補貼則從4.8美元提升至6.2美元。

而美國2018年的農(nóng)業(yè)法案（the 2018 Farm Bill）規(guī)定節(jié)儉食品計劃（TFP）需要每隔五年更新一次，這意味著2025年需要開始制定有關(guān)法案的細(xì)節(jié)，特朗普可能選擇性將福利回滾，或者在食品券項目支出中有所作為。

眾議院農(nóng)業(yè)委員會共和黨主席格倫·湯普森（Glenn Thompson）早在2024年5月便公布了他提出的新農(nóng)業(yè)法案版本（包括SNAP計劃），最引人注目的條款是限制農(nóng)業(yè)部更新其節(jié)儉食品計劃的能力，而SNAP福利水平正是該計劃的基礎(chǔ)。這等同于在十年內(nèi)削減300億美元，但這一幅度并未達(dá)到特朗普的設(shè)想。

特朗普曾經(jīng)在2021年的預(yù)算中設(shè)想過對于整體補充營養(yǎng)援助計劃(SNAP)進(jìn)行更大規(guī)模的削減，達(dá)到30%的削減幅度（未來十年削減1800億，疊加減少的行政成本500億，共減支2300億）；特朗普也表達(dá)過在已有計劃的基礎(chǔ)上增加新的工作要求，同時減少SNAP計劃里的垃圾食品補貼（特朗普提名的HHS部長候選人小羅伯特·肯尼迪提議禁止將SNAP福利用于購買蘇打水或加工食品），而單是垃圾食品支出這一項每年就有近250億美元。

更大規(guī)模的改革是將SNAP計劃轉(zhuǎn)變?yōu)閮H限水果和蔬菜的計劃，家庭將無法選擇他們購買的食物，而是每月收到一盒政府挑選的耐貯存食品。2024年財年SNAP項目支出為970億美元，如果削減30%，意味著將減支近300億美元。

四、減少合法移民福利和教育等意識形態(tài)領(lǐng)域（白人至上社會）

萬斯與特朗普的部分言論，都呈現(xiàn)出了一定的種族主義傾向，美國民眾的感知也正是如此；這與美國過去民主黨執(zhí)政時期宣揚的意識形態(tài)有極大的關(guān)系。一個他們眼中包容并蓄的美國在這次大選中站在了民主黨的對立面，更多的底層白人希望特朗普恢復(fù)他們往日的榮光。“白人至上主義”(White Supremacy)的回歸也是特朗普得以重返白宮的重要因素。

在這個背景下，減少對合法移民的福利，包括在反非法移民的過程中對美國合法移民也進(jìn)行篩選，減少公眾福利支出的壓力，也是特朗普改革的可選項之一，這一點在特朗普的第一任期也曾見端倪。

2017年，時任威斯康辛州眾議員的Glenn Grothman提出過一個法案，限制非美公民（包括合法移民）的聯(lián)邦補助以及稅收減免，每年最多可以減少1300億美元支出。而Gleen Grothman被認(rèn)為是特朗普在眾議院最忠誠的追隨者之一，或多或少可以反映出一定的特朗普意志。

特朗普也可以提出更為嚴(yán)格的福利審查制度，比如修改“public charge rule”，如果美國移民官員以申請人會成為“公共負(fù)擔(dān)”而拒絕通過移民申請。我們把這個看作是“反非法移民”的自然延續(xù)，把“非法”拿掉，拓展到全面移民的領(lǐng)域，形成更廣義的美國人vs非美國人的對立。

同時，以教育為主的意識形態(tài)領(lǐng)域支出也將面臨削減，特朗普1.0任期幾乎每一年的預(yù)算都提及了對教育支出的減免，規(guī)模從數(shù)十億到兩百億美元不等。2024年6月起，特朗普在多次采訪中均表示對于教育部的不滿，意圖取消教育部，將行政權(quán)下放至州級別。

2024財年的教育支出共計1170億美元，包含K-12轉(zhuǎn)移支付部分和自主性支出如各類獎學(xué)金。雖然地方政府負(fù)擔(dān)美國教育體系支出的大頭，但聯(lián)邦政府的減支以及裁員可能讓美國學(xué)貸流程變得更加混亂，影響入學(xué)流程，對教育就業(yè)造成沖擊。

除了教育外，其他意識形態(tài)相關(guān)支出也面臨削減可能；包括通過其他財政渠道推廣特定價值觀，支援多元文化以及撥款在宣傳中抹黑外國。因為很多項目都是下沉到大學(xué)、智庫等機構(gòu)進(jìn)行實際落地，相關(guān)支出難以仔細(xì)估算，預(yù)估在每年200億美元左右水平。

其他例如國際關(guān)系、資源保護(hù)、聯(lián)邦雇員薪資等領(lǐng)域的減支可能已經(jīng)被同類報告討論地比較充分，并不存在較大的預(yù)期差或能對減支帶來實質(zhì)性影響。

最后，我們做一個簡單的總結(jié)。

被廣泛討論的非法定支出減免（對烏援助：100億、三大法案：300億美元、國際關(guān)系：50億美元、政府裁員（聯(lián)邦薪資）：100億美元、學(xué)貸改革：100億美元）共計約650億美元。這些僅占6.8萬億的聯(lián)邦支出的1%。

而特朗普要展現(xiàn)出改革的勇氣，削減法定支出才是關(guān)注的重點。

把其余項目算上：500億的被動減支（國防采購審查），1250億的奧巴馬醫(yī)保擴(kuò)大補貼廢除，700-1000億的醫(yī)保人均上限（per capita cap），300-400億的食品券使用范圍限制，200億的合法移民補貼限制，100億的意識形態(tài)支出減免，共計約3000億美元。

與非法定支出削減規(guī)模疊加，共計3650億美元。這個數(shù)字本身或許并不代表什么，但至少能反映出馬斯克對于減支依然懷有“雄心壯志”。

當(dāng)然，這些減支有時間上的限制，即使兌現(xiàn)也大概率在2026年，但居民、企業(yè)的理性預(yù)期可能將混亂提前。在分析特朗普改革和美國經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)時，我們想強調(diào)一點：把結(jié)果和過程分開看。

從結(jié)果上看，減支的幅度存在很大的不確定性，但這并不意味著在過程中不會給美國經(jīng)濟(jì)帶來混亂，美國結(jié)構(gòu)性改革往往也都是矯枉過正的。只有特朗普改革到了“深水區(qū)”，對美國經(jīng)濟(jì)和導(dǎo)致效率低下的既得利益造成影響，才有可能停止乃至扭轉(zhuǎn)。

風(fēng)險提示

美國降息幅度超預(yù)期，特朗普政策落地節(jié)奏超預(yù)期，特朗普貿(mào)易政策更加激進(jìn)，美國私人部門債務(wù)出現(xiàn)非線性變化

 

（本文僅代表作者個人觀點）