公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的“1+3”政策體系初步構(gòu)建完成。

國家發(fā)展改革委、國家數(shù)據(jù)局20日公布了《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實(shí)施規(guī)范（試行）》，以及《關(guān)于建立公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營價(jià)格形成機(jī)制的通知》（以下分別簡(jiǎn)稱《管理辦法》《實(shí)施規(guī)范》《通知》）三份政策文件。

這三份文件作為去年10月份公布的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》的配套政策文件，分別從強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)資源登記管理、規(guī)范公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實(shí)施和建立授權(quán)運(yùn)營價(jià)格形成機(jī)制等方面，對(duì)公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用特別是授權(quán)運(yùn)營全流程進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。

國家數(shù)據(jù)局表示，三份政策文件的印發(fā)實(shí)施，將有力激發(fā)公共數(shù)據(jù)供給動(dòng)力和全社會(huì)用數(shù)活力，推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革，培育全國一體化數(shù)據(jù)市場(chǎng)，充分釋放公共數(shù)據(jù)要素價(jià)值，更好賦能高質(zhì)量發(fā)展。

盤古智庫高級(jí)研究員吳琦對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者分析，三份政策文件是健全公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用政策體系、完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的重要內(nèi)容。授權(quán)運(yùn)營作為公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的市場(chǎng)化機(jī)制，實(shí)際推進(jìn)中需要做好公益性與盈利性的平衡，既要鼓勵(lì)創(chuàng)新探索，又要適度規(guī)范監(jiān)管。

加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用

公共數(shù)據(jù)具有規(guī)模體量大、數(shù)據(jù)質(zhì)量好、價(jià)值潛能大、帶動(dòng)作用強(qiáng)的特點(diǎn)。加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，是深化數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革的先導(dǎo)工程，是培育全國一體化數(shù)據(jù)市場(chǎng)的重要抓手，是以數(shù)字化助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

國家數(shù)據(jù)局局長(zhǎng)劉烈宏此前表示，這些年來，公共數(shù)據(jù)面向支撐數(shù)字政府建設(shè)，在便利群眾辦事、優(yōu)化營商環(huán)境等方面發(fā)揮了顯著作用。但面向服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在資源供給、應(yīng)用創(chuàng)新、權(quán)益分配等方面，“不敢”“不愿”“不會(huì)”的問題比較突出，要素價(jià)值未得到充分釋放。

2024年10月，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（下稱《意見》）公開發(fā)布，提出共享、開放和授權(quán)運(yùn)營三種開發(fā)利用模式。其中，共享和開放制度規(guī)則、運(yùn)行機(jī)制相對(duì)成熟。《意見》明確要求建立公共數(shù)據(jù)資源登記制度，鼓勵(lì)探索公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營，建立健全價(jià)格形成機(jī)制。

北京師范大學(xué)法學(xué)院教授吳沈括表示，公共數(shù)據(jù)是指各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，如各級(jí)政府在政務(wù)運(yùn)作過程中形成的政務(wù)數(shù)據(jù)，學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位在提供公共服務(wù)時(shí)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)等，它是國家重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用能夠優(yōu)化生產(chǎn)生活和公共管理決策，其應(yīng)用于創(chuàng)新研發(fā)能產(chǎn)生強(qiáng)大的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力。此外，公共數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)利用還能進(jìn)一步優(yōu)化和提升社會(huì)治理方式和社會(huì)管理方式，從而產(chǎn)生多樣的公共價(jià)值。

公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，意味著公共數(shù)據(jù)資源作為要素投入生產(chǎn)，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)文明發(fā)展等都具有巨大價(jià)值。據(jù)麥肯錫公司預(yù)測(cè),數(shù)據(jù)流動(dòng)量每增加10%,將帶動(dòng)GDP增長(zhǎng)0.2%；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）也測(cè)算，數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)各行業(yè)利潤增長(zhǎng)的平均促進(jìn)率約10%。

賽智產(chǎn)業(yè)研究院院長(zhǎng)趙剛撰文分析，我國公共數(shù)據(jù)資源在全社會(huì)數(shù)據(jù)資源中的占比較大，公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)開放和流通利用將產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。當(dāng)前，我國數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革還在探索階段，要素市場(chǎng)化配置機(jī)制尚未成熟。在推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革進(jìn)程中，政府部門、企事業(yè)單位持有公共數(shù)據(jù)資源，能夠擔(dān)當(dāng)“排頭兵”，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用先行先試，帶動(dòng)企業(yè)和個(gè)人數(shù)據(jù)開發(fā)利用和流通，激活數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。

探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營

公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用主要有三種方式。一是面向公眾的數(shù)據(jù)開放，據(jù)復(fù)旦大學(xué)統(tǒng)計(jì)，截至2024年7月，全國地級(jí)及以上公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)數(shù)量達(dá)到243個(gè)，開放的有效公共數(shù)據(jù)集達(dá)到37萬多個(gè)，但開放的公共數(shù)據(jù)僅僅是“冰山一角”。

二是面向政務(wù)部門的數(shù)據(jù)共享，我國各級(jí)政府部門信息化建設(shè)中形成了大量重要的政務(wù)數(shù)據(jù)資源，這些數(shù)據(jù)資源很多還限于部門內(nèi)部使用，因此國家大力推動(dòng)跨部門跨區(qū)域的政務(wù)數(shù)據(jù)共享。近年來，國務(wù)院辦公廳已發(fā)布了6批數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單、4批垂管業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)對(duì)接清單，共享調(diào)用次數(shù)超過了5400億次，累計(jì)交換垂管數(shù)據(jù)超過6.8億條。

三是面向市場(chǎng)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，這是公共數(shù)據(jù)流通進(jìn)入市場(chǎng)的重要方式，北京、上海、福建、江蘇、浙江、海南、貴州等地，以及人社、氣象、電力等部門單位都開展了積極探索。但是，我國公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用水平還不高，仍存在著數(shù)據(jù)資源“流不動(dòng)”“供不出”“用不好”等問題。

本次出臺(tái)的三份文件針對(duì)授權(quán)運(yùn)營相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。其中，《管理辦法》明確了公共數(shù)據(jù)資源登記的基本要求，形成全國一體化的公共數(shù)據(jù)資源登記體系，為建立公共數(shù)據(jù)資源底賬、提高公共數(shù)據(jù)資源可用性奠定基礎(chǔ)。

《實(shí)施規(guī)范》著眼建立國家層面統(tǒng)一的制度環(huán)境，明確授權(quán)運(yùn)營應(yīng)把握的主要原則和實(shí)施路徑，是推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值有序釋放的重要保障，為規(guī)范化開展公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營提供指引。

《通知》基于公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營機(jī)制的特點(diǎn)，旨在通過建立符合公共數(shù)據(jù)要素特性的價(jià)格形成機(jī)制，更好促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源運(yùn)營機(jī)構(gòu)健康規(guī)范發(fā)展。

吳琦對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者分析，針對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的主要問題，三份文件分別從規(guī)范公共數(shù)據(jù)資源登記、規(guī)范化開展公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營、建立符合公共數(shù)據(jù)要素特性的價(jià)格形成機(jī)制等方面，對(duì)授權(quán)運(yùn)營相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，推動(dòng)形成貫通公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用全流程的授權(quán)運(yùn)營機(jī)制，有利于解決規(guī)則不明確、運(yùn)營不透明、競(jìng)爭(zhēng)不公平等問題，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)要素潛能釋放。

構(gòu)建科學(xué)合理的價(jià)格機(jī)制

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營如何定價(jià)，是市場(chǎng)關(guān)注的熱點(diǎn)。

《通知》聚焦公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，基于運(yùn)營機(jī)構(gòu)特殊角色定位，對(duì)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)（上限價(jià)格）管理，既保障運(yùn)營機(jī)構(gòu)健康可持續(xù)發(fā)展，又防止其形成壟斷利潤。

根據(jù)《通知》，運(yùn)營機(jī)構(gòu)提供用于公共治理、公益事業(yè)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，不收取費(fèi)用；用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的，可收取公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)費(fèi)，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理。明確最高準(zhǔn)許收入和上限收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定辦法。按照“補(bǔ)償成本、合理盈利”的原則核定運(yùn)營機(jī)構(gòu)最高準(zhǔn)許收入，在不超過最高準(zhǔn)許收入范圍內(nèi)，統(tǒng)籌考慮不同應(yīng)用場(chǎng)景下各類產(chǎn)品和服務(wù)的資源使用以及銷售規(guī)模等因素制定上限收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

國家發(fā)改委、國家數(shù)據(jù)局有關(guān)負(fù)責(zé)人就三份文件答記者問中表示，公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營價(jià)格管理是一項(xiàng)全新的工作，管理方式上要適應(yīng)公共數(shù)據(jù)要素特性，實(shí)現(xiàn)既“放得活”又“管得住”的目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的價(jià)格機(jī)制。一是實(shí)行準(zhǔn)許收入監(jiān)管。對(duì)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的最高準(zhǔn)許收入進(jìn)行管理，通過管住準(zhǔn)許收入，避免運(yùn)營機(jī)構(gòu)過度逐利。二是實(shí)行彈性管理。賦予運(yùn)營機(jī)構(gòu)一定自主定價(jià)權(quán)，允許其在各類產(chǎn)品和服務(wù)上限收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，自行確定具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)市場(chǎng)情況靈活定價(jià)，充分調(diào)動(dòng)各主體積極性。三是實(shí)行動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整。對(duì)運(yùn)營機(jī)構(gòu)最高準(zhǔn)許收入實(shí)現(xiàn)情況定期開展評(píng)估，及時(shí)調(diào)整最高準(zhǔn)許收入和上限收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，更好適應(yīng)公共數(shù)據(jù)行業(yè)發(fā)展變化快的特點(diǎn)。

國家數(shù)據(jù)局副局長(zhǎng)陳榮輝此前在國新辦發(fā)布會(huì)上表示，建立健全公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格形成機(jī)制，其本質(zhì)是要在堅(jiān)持維護(hù)公共利益的前提下，正確處理公益性和市場(chǎng)化開發(fā)利用的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)綜合效益的最大化。

“這里特別需要說明的是，部分公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)收費(fèi)，主要是在彌補(bǔ)成本的基礎(chǔ)上，支持運(yùn)營機(jī)構(gòu)等相關(guān)方按投入和貢獻(xiàn)取得合理的回報(bào)，這也還需要在公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的實(shí)踐過程中，不斷探索、完善。”他說。