（本文作者宋雪濤，天風(fēng)證券宏觀首席分析師）

改革的本質(zhì)是重新配置資源，提高財(cái)政效率。

三中全會(huì)以來我們陸續(xù)出臺(tái)了一系列的改革措施，重點(diǎn)在于提高地方政府的財(cái)政使用效率和資源配置能力，一方面是約束地方政府過去的一些行為，如重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)以及違規(guī)補(bǔ)貼等；另一方面是提高地方政府的運(yùn)行效率和資源配置效率。

具體來看，三中全會(huì)以來的改革政策主要有以下幾類：

第一類：約束地方政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)行為，給地方政府債務(wù)松綁，保護(hù)和促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展

（1）2024年10月10日，司法部和發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《中華人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見稿）》，向全社會(huì)征求意見。草案主要包括8個(gè)方面，前面涉及公平競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等問題，后面則關(guān)注如何在法律上保護(hù)民營(yíng)企業(yè)。第七條明確禁止利用行政和刑事手段非法干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛，規(guī)范異地執(zhí)法行為，主要針對(duì)的是2024年以來地方政府在“遠(yuǎn)洋捕撈”等方面出現(xiàn)的一系列問題。要促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，確保公平對(duì)待每一個(gè)市場(chǎng)主體。那么，怎樣才能更好地保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)呢？

（2）2024年10月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于解決拖欠企業(yè)賬款問題的意見》，要求解決拖欠企業(yè)賬款的問題。除了禁止地方政府違法干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛之外，解決拖欠企業(yè)賬款問題尤為關(guān)鍵。如果應(yīng)收賬款的賬期越來越長(zhǎng)，企業(yè)的資金鏈就會(huì)越來越困難，進(jìn)而將影響經(jīng)濟(jì)預(yù)期、企業(yè)利潤(rùn)和長(zhǎng)期收入。

（3）2024年11月8日，人大常委會(huì)新聞發(fā)布會(huì)上財(cái)政部宣布，從2024年開始連續(xù)五年每年從新增專項(xiàng)債中劃出8000億元，專門用于化債。這是三中全會(huì)后，在解決拖欠企業(yè)賬款方面采取的具體措施。地方財(cái)政緊平衡是產(chǎn)生企業(yè)欠款的根源，在地方財(cái)政緊張的情況下，地方政府可能會(huì)委托企業(yè)進(jìn)行墊款施工，形成了地方政府對(duì)企業(yè)的欠款。2024年，財(cái)政部安排了1.2萬億元債務(wù)限額支持地方化解存量隱性債務(wù)和消化政府拖欠企業(yè)賬款。

11月8日人大常委會(huì)提出的12萬億元化債方案實(shí)質(zhì)上是在為地方政府“松綁”，使其能夠盡快償還欠款，降低利息成本。通過化債，地方政府在5年內(nèi)可以累計(jì)減少6000億的利息支出，變相為地方政府增加了收入，從而減輕了地方政府在“三保”支出（保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）和維持政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)方面的壓力。這也有助于保護(hù)民營(yíng)企業(yè)，因?yàn)榈胤秸黾恿P沒收入、進(jìn)行異地執(zhí)法和大額頂格處罰的動(dòng)機(jī)將會(huì)下降。

（4）2024年12月12日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出開展規(guī)范涉企執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，表明涉企執(zhí)法問題已受到中央高度關(guān)注，成為亟待解決的重要問題，是民營(yíng)企業(yè)的權(quán)益保護(hù)、預(yù)期恢復(fù)和信心提振的前提。

（5）2024年12月16日，國(guó)務(wù)院舉行第十一次專題學(xué)習(xí)，主題為強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，重點(diǎn)關(guān)注罰沒收入的異常增長(zhǎng)、大量異地執(zhí)法、大額頂格處罰等情況，這一點(diǎn)在輿論中備受關(guān)注。

第二類：提高地方政府的效率

中國(guó)居民的住房需求已經(jīng)從“有沒有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂貌缓谩?，土地出讓金可能?huì)長(zhǎng)期保持低位，對(duì)于地方政府而言，更需要擴(kuò)大第一本賬（一般公共預(yù)算）的收入。如何擴(kuò)大財(cái)政收入成為三中全會(huì)要解決的核心問題，這涉及到第二類改革——要素市場(chǎng)化改革。

（1）2024年8月1日，國(guó)務(wù)院頒布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》正式生效，該條例的核心內(nèi)容是“促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”。自三中全會(huì)以來，關(guān)于要素市場(chǎng)化改革推出了一系列政策，其中公平競(jìng)爭(zhēng)政策尤為關(guān)鍵。三中全會(huì)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)問題給予了明確指導(dǎo)，“保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)”，“嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為”。

過去地方政府在招商引資時(shí)會(huì)提供各種優(yōu)惠政策以吸引企業(yè)入駐，有些地方違規(guī)出臺(tái)了“小政策”、形成了“稅收洼地”，引發(fā)了一系列問題。比如，部分企業(yè)逐漸演變?yōu)椤昂蝤B企業(yè)”，每年根據(jù)各地稅收優(yōu)惠政策的優(yōu)劣不斷遷移。這不僅造成了財(cái)稅資源的浪費(fèi)，還使得公共資源的使用與實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)脫節(jié)。發(fā)達(dá)地區(qū)雖然提供了豐富的公共資源，但卻未獲得相應(yīng)的稅收回報(bào)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)雖然獲得了稅收，卻缺乏資源和有效配置，難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高效循環(huán)。

這種招商引資方式還在一定程度上加劇了地方債務(wù)問題。從道德角度來看，低效率企業(yè)更有動(dòng)機(jī)尋找補(bǔ)貼較多的地方，而高效率企業(yè)則能更好地配置市場(chǎng)資源，不依賴政府補(bǔ)貼。因此，低稅率的地方更吸引低效率的企業(yè)，對(duì)地方政府稅收、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)較為有限。一旦補(bǔ)貼減少，企業(yè)便會(huì)離開，留給地方政府的便是由補(bǔ)貼產(chǎn)生的債務(wù)。

同時(shí)也造成了部分行業(yè)的產(chǎn)能過剩。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，持續(xù)虧損的企業(yè)會(huì)被市場(chǎng)機(jī)制淘汰，市場(chǎng)份額會(huì)向高效率企業(yè)集中，集中度提高后企業(yè)的利潤(rùn)率也會(huì)隨之改善，從而平衡供給和需求。而不合理的補(bǔ)貼會(huì)扭曲資源的配置，本該被淘汰的低效率企業(yè)會(huì)因?yàn)檠a(bǔ)貼而無法順利退出。禁止違法違規(guī)補(bǔ)貼后，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題可能會(huì)自然得到緩解。停止補(bǔ)貼，低效率企業(yè)將被市場(chǎng)淘汰，高效率企業(yè)的利潤(rùn)將得到改善。從改善利潤(rùn)水平的角度來看，公平競(jìng)爭(zhēng)是必要的一環(huán)。

（2）2024年8月21日，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的意見》，標(biāo)志著市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的進(jìn)一步放開，旨在實(shí)現(xiàn)各類市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)。除了負(fù)面清單明確禁止的領(lǐng)域外，國(guó)企與民企、內(nèi)資與外資都將享有同等的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)。此外，該意見還強(qiáng)調(diào)要放寬服務(wù)業(yè)的準(zhǔn)入限制，并優(yōu)化新業(yè)態(tài)的準(zhǔn)入條件。這一舉措與當(dāng)前制造業(yè)發(fā)展較快而服務(wù)業(yè)相對(duì)滯后的情況密切相關(guān)，通過放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，有望提升服務(wù)業(yè)的整體效率。當(dāng)然，在個(gè)別具有正外部性或涉及國(guó)家安全的領(lǐng)域，仍需進(jìn)行適當(dāng)限制。這一政策的出臺(tái)與三中全會(huì)提出的市場(chǎng)化改革目標(biāo)相呼應(yīng)，是推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程的重要一步。

（3）2024年9月2日，國(guó)務(wù)院提出了《以高水平開放推動(dòng)服務(wù)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的意見》，是在8月21日《關(guān)于完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的意見》的基礎(chǔ)上做的進(jìn)一步推進(jìn)?！蛾P(guān)于完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的意見》主要針對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)，強(qiáng)調(diào)對(duì)所有企業(yè)應(yīng)一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng)。而《以高水平開放推動(dòng)服務(wù)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的意見》則將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)ν忾_放，既注重引進(jìn)來，也強(qiáng)調(diào)走出去。

引進(jìn)來包括兩個(gè)方面。實(shí)行負(fù)面清單制度，負(fù)面清單之外的跨境服務(wù)貿(mào)易的管理與境內(nèi)服務(wù)提供者待遇一致原則實(shí)施管理。實(shí)現(xiàn)制度型開放，即內(nèi)外制度對(duì)接并軌，加強(qiáng)規(guī)則對(duì)接和規(guī)制協(xié)調(diào)。走出去的核心是提高我國(guó)服務(wù)貿(mào)易的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。以平臺(tái)經(jīng)濟(jì)為例，其衍生出的大量共享和新興服務(wù)等，中國(guó)都具備走出去的潛力。通過高水平開放，推動(dòng)服務(wù)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展，本質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)制度型開放和要素市場(chǎng)化。

（4）2024年12月4日，發(fā)改委印發(fā)了《全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)指引（試行）》，是三中全會(huì)之后在建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)方面具有提綱掣領(lǐng)意義的政策，分別從市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則、市場(chǎng)設(shè)施、要素和資源市場(chǎng)、商品和服務(wù)市場(chǎng)、市場(chǎng)監(jiān)管、不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和干預(yù)等6個(gè)方面做出了具體的要求，核心在于促進(jìn)要素、消費(fèi)品在國(guó)內(nèi)各地方之間的自由流動(dòng)，統(tǒng)一監(jiān)管、準(zhǔn)入等標(biāo)準(zhǔn)，破除地方保護(hù)主義。

（5）2024年7月29日，國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)了進(jìn)一步便利納稅人跨區(qū)遷移的政策，這是統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的具體舉措。比如在同一省份內(nèi)進(jìn)行遷移的企業(yè)，不再需要先注銷再重新注冊(cè)，可以直接搬遷，實(shí)現(xiàn)在線遷移；跨省遷移的企業(yè)可以在線完成注銷，跨到其他省區(qū)后，在線激活即可。這為企業(yè)的流動(dòng)和稅源的轉(zhuǎn)移打開了通道，消除了過去可能存在的各種無形障礙。

（6）2024年7月31日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》，深化戶籍制度改革是新型城鎮(zhèn)化改革的核心。一線城市和部分二線城市仍然存在不同的戶籍準(zhǔn)入門檻，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)通常需要滿足學(xué)歷、社保等條件，甚至有些地方還需積分，而戶口相當(dāng)于城市的入場(chǎng)券，只有落戶才可以享受上學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老等完整的公共服務(wù)。戶籍制度改革的目標(biāo)是逐步拆除這些門檻，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，讓常住居民享有常住地的公共服務(wù)。

2024年11月18日，廣州在一線城市戶籍制度改革上率先做出示范，明確“購房+1年社?！奔纯陕鋺簦辉僖詫W(xué)歷為限制，成為第一個(gè)明顯放開落戶限制的一線城市。

（7）2024年12月5日，國(guó)辦、中辦發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見》，作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的補(bǔ)充，針對(duì)城市內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以往的城鎮(zhèn)化基建主要是為了開拓城鎮(zhèn)，如修路、建橋、建設(shè)高鐵和鋪設(shè)電網(wǎng)等，以人為本的新型城鎮(zhèn)化基建則是在存量中提高質(zhì)量和效率。韌性城市旨在應(yīng)對(duì)如洪澇災(zāi)害等外部沖擊，城市是一個(gè)復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，某個(gè)點(diǎn)出現(xiàn)問題也可能影響到全局，提高城市韌性主要是提升基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量，避免頻繁出現(xiàn)故障。

第三類：財(cái)稅體制改革

在土地財(cái)政退坡后，地方政府需要轉(zhuǎn)型，稅收將是主要的財(cái)政收入來源。在過去的“GDP錦標(biāo)賽”模式下，地方政府主要追求GDP的增長(zhǎng)。現(xiàn)在，地方政府需要參與一種“以公共服務(wù)和營(yíng)商環(huán)境拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的質(zhì)量錦標(biāo)賽”，在公共服務(wù)和營(yíng)商環(huán)境方面展開競(jìng)爭(zhēng)。地方政府不僅要關(guān)注如何增收，還要注重減少不必要支出，改變“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)。

（1）2024年11月15日，我國(guó)取消了鋁、銅等部分產(chǎn)品的出口退稅。過去政府要對(duì)出口補(bǔ)貼，原因是出口制造業(yè)吸納了大量勞動(dòng)力，但隨著時(shí)間的推移，產(chǎn)業(yè)不斷升級(jí)，優(yōu)勢(shì)逐漸增強(qiáng)，如果仍然依賴出口退稅，依靠補(bǔ)貼才能維持生存，這顯然是不合理的。目前，許多產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)已經(jīng)具備了明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，成為全球產(chǎn)業(yè)鏈的主導(dǎo)者，出口對(duì)退稅的依賴度正在下降。取消出口退稅后，很多出口行業(yè)會(huì)經(jīng)歷產(chǎn)能出清的過程，留下來的高效率企業(yè)將獲得更好的發(fā)展機(jī)會(huì)。所以逐步取消出口退稅，也是一種財(cái)稅改革，通過減少不必要的支出，提高效率，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。

（2）2024年12月25日，專項(xiàng)債的審批權(quán)下放給11個(gè)省市，其中10個(gè)是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，還有一個(gè)是具有戰(zhàn)略價(jià)值的雄安新區(qū)。以往專項(xiàng)債項(xiàng)目需要經(jīng)過財(cái)政部和發(fā)改委的審批，下放后這11個(gè)地區(qū)可以自行審核、自行發(fā)行專項(xiàng)債，除專項(xiàng)債的負(fù)面清單之外，地方政府可以自行決定專項(xiàng)債的使用，提高了專項(xiàng)債的使用效率和使用范圍。債務(wù)審批權(quán)限下放體現(xiàn)了三中全會(huì)對(duì)于財(cái)稅放權(quán)的改革思路。

（3）2024年12月27日，財(cái)政部等三部門發(fā)布了上市公司限售股減持個(gè)人所得稅的改革政策。具體內(nèi)容是，減持產(chǎn)生的個(gè)人所得稅需要繳納在上市公司所在地。過去在繳納地上存在爭(zhēng)議，股東可能為了減持時(shí)避稅而頻繁遷移?，F(xiàn)在，政策明確規(guī)定了繳納在上市公司所在地，稅收就會(huì)向優(yōu)勢(shì)地區(qū)傾斜，優(yōu)勢(shì)地區(qū)擁有更多可供配置的資源，為優(yōu)秀企業(yè)提供良好的公共服務(wù)、營(yíng)商環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施，這也符合三中全會(huì)要素市場(chǎng)化和統(tǒng)一大市場(chǎng)的大方向。

風(fēng)險(xiǎn)提示

1、改革推進(jìn)的節(jié)奏存在不確定性。全面深化改革是系統(tǒng)性的工程，涉及領(lǐng)域較多，改革推進(jìn)的進(jìn)程所受的影響較多，存在不確定性。2、改革的具體措施仍有待于政策的進(jìn)一步明確。當(dāng)前距離三中全會(huì)閉幕僅半年左右的時(shí)間，具體措施仍在陸續(xù)地出臺(tái)過程中，更多細(xì)節(jié)有待進(jìn)一步明確。

（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)）