（本文作者羅志恒，粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家）

2008年國際金融危機后，奧巴馬、特朗普和拜登政府相繼出臺各類政策，謀求制造業(yè)回流美國。特朗普在2024年競選總統(tǒng)時，再次提到推動制造業(yè)回流是其重要的施政目標(biāo)。隨著特朗普2.0時代正式開啟，美國未來的制造業(yè)回流政策也愈發(fā)受到公眾關(guān)注。

美國為什么要大力推動制造業(yè)回流？為此采用了哪些政策工具？制造業(yè)回流總體效果如何，其中哪些產(chǎn)業(yè)較好，哪些產(chǎn)業(yè)較差？特朗普2.0時代，美國制造業(yè)回流政策將發(fā)生什么變化，中國又應(yīng)如何應(yīng)對？本文主要研究和討論以上問題。

一、美國推動制造業(yè)回流的動因和政策工具

1、推動制造業(yè)回流已成為美國兩黨為數(shù)不多的共識，其動因主要包括減少貿(mào)易逆差、增加制造業(yè)就業(yè)崗位、縮小貧富差距、提升供應(yīng)鏈韌性與安全水平等。

由于貿(mào)易逆差不斷擴大等問題短期內(nèi)無法改變，因此美國制造業(yè)回流政策具有長期性，難以因執(zhí)政黨更迭而變化。

2、美國吸引制造業(yè)回流采取了對內(nèi)吸引性政策和對外限制性政策。

對內(nèi)吸引性政策包括通過減稅、財政補貼等激勵和優(yōu)惠手段，吸引人才、資金等參與產(chǎn)業(yè)投資或創(chuàng)新活動，主要面向需鼓勵發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

對外限制性政策包括通過加征關(guān)稅、限制采購等，提高貿(mào)易成本從而引導(dǎo)企業(yè)在本土投資，該政策適用范圍廣泛，涵蓋大部分進(jìn)口產(chǎn)業(yè)。

二、美國制造業(yè)回流政策的成效與不足

1、制造業(yè)回流政策在就業(yè)、投資和增加值方面取得一定成效。

一是美國制造業(yè)就業(yè)人數(shù)實現(xiàn)了顯著的“V”形反轉(zhuǎn)，從總體下降轉(zhuǎn)為上升，2023年較2010年增加136萬人，而同期英國、日本分別減少21萬、5萬人。

二是美國制造業(yè)固定資產(chǎn)投資顯著增加，2023年（7434億美元）較2010年（3650億美元）增長了一倍多。

三是美國制造業(yè)增加值大幅增長，2023年美國制造業(yè)增加值較2010年增長了59%，而德、英、法分別增長24%、19%和9%。

2、但也存在一些不足和問題。

一是投資進(jìn)度滯后，部分投資出現(xiàn)項目延期和暫停的問題。據(jù)英國《金融時報》2024年8月的報道，在《通脹削減法案》和《芯片法案》2022年實施一年內(nèi)公布的約2279億美元投資項目中，累計有近40%、價值達(dá)840億美元的制造業(yè)投資項目已延期或暫停。

二是貿(mào)易逆差仍在擴大，從2010年的0.65萬億美元擴大到2023年的1.06萬億美元。

三是制造業(yè)增加值占GDP的比重還在下降，從2010年的11.9%降至2023年的10.2%。

三、企業(yè)回流的驅(qū)動因素和制約因素

1、驅(qū)動企業(yè)回流的因素主要有：

一是美國加征關(guān)稅提高了進(jìn)口產(chǎn)品成本，導(dǎo)致美國生產(chǎn)的成本與進(jìn)口產(chǎn)品價格差距縮小，如光伏、家具產(chǎn)業(yè)。

二是美國聯(lián)邦政府和州政府對回流制造業(yè)進(jìn)行大量補貼和政府采購，降低了商品在美國生產(chǎn)的綜合成本，如初級金屬產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)。

三是自動化和人工智能技術(shù)降低了制造業(yè)對勞動力的依賴，如機械產(chǎn)業(yè)。

四是新冠疫情和地緣政治影響下，企業(yè)更多考慮降低供應(yīng)鏈風(fēng)險和靠近市場，如半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)。

2、但美國制造業(yè)回流依然面臨一些制約因素：

一是勞動力成本較高。長期來看，自動化技術(shù)的應(yīng)用可以降低對勞動力的依賴，但自動化設(shè)備的研發(fā)、維護和升級需要更多高技能勞動力。

二是產(chǎn)業(yè)配套和技術(shù)工人不能完全匹配需求。長期來看隨著制造業(yè)逐漸回流這一問題會有所改善，但短期內(nèi)要實現(xiàn)供應(yīng)鏈和技術(shù)人員的本土化需要額外的投資和技術(shù)人員培訓(xùn)。

三是環(huán)保成本較高。長期來看未來降低環(huán)保要求的可能性較低，為滿足環(huán)保要求而采用新技術(shù)和新材料需要高投入。

四、細(xì)分產(chǎn)業(yè)回流情況

本文討論的美國制造業(yè)回流，主要涵義為制造業(yè)的生產(chǎn)活動遷回美國本土，其形式既包括美國企業(yè)將在美國之外投資或外包的環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移回美國（狹義的回流，也稱在岸外包），也包括美國企業(yè)將未來要在他國的投資轉(zhuǎn)為在美國投資、以及他國企業(yè)增加在美國的投資和擴大在美國的生產(chǎn)（即FDI）。

（一）不同回流效果的產(chǎn)業(yè)

在中低端產(chǎn)業(yè)中，機械、初級金屬產(chǎn)品、家具及相關(guān)產(chǎn)品、紡織服裝、塑料和橡膠產(chǎn)品等產(chǎn)業(yè)回流效果較好，這幾個產(chǎn)業(yè)的回流企業(yè)在2010-2023年累計新增崗位數(shù)分別達(dá)17.1萬、9.2萬、9.0萬、6.4萬、5.7萬，共47.4萬。經(jīng)測算，美國對中國等國家加征關(guān)稅，對家具、玩具、紡織服裝等勞動密集型商品以及機械設(shè)備等商品影響較大。另外，美國根據(jù)《國防生產(chǎn)法》《基建法案》《通脹削減法案》等，為機械和初級金屬產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)提供了財政補貼、稅收優(yōu)惠和政府采購等支持舉措。如《基建法案》總支出1.2萬億美元，該法案的資金用于道路、橋梁、鐵路、寬帶、電力設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資，從而拉動了機械行業(yè)的設(shè)備需求。

在其他中低端產(chǎn)業(yè)中，金屬制品、非金屬礦物產(chǎn)品、能源石油和煤炭產(chǎn)品、木材和紙制品、食品和飲料回流效果不明顯。成本和供應(yīng)鏈這兩個因素對金屬制品和非金屬礦物產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的布局非常重要，美國這兩個產(chǎn)業(yè)的企業(yè)在過去幾十年內(nèi)大量外遷，形成了穩(wěn)定的海外供應(yīng)鏈；制造業(yè)回流政策難以彌補美國企業(yè)在成本和供應(yīng)鏈上的劣勢，企業(yè)回流意愿較低。能源石油和煤炭產(chǎn)品、木材和紙制品、食品飲料等產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)布局主要受資源、市場等因素影響，受回流政策影響也較小，且過去只有部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到他國，因此回流效果不明顯。

在高端產(chǎn)業(yè)中，運輸設(shè)備、計算機和電子產(chǎn)品、電氣設(shè)備電器和組件、醫(yī)療設(shè)備和用品、化學(xué)藥品等回流效果都較好，這幾個產(chǎn)業(yè)的回流企業(yè)在2010-2023年累計新增崗位數(shù)分別達(dá)42.6萬、35.5萬、31.8萬、15.7萬和10.8萬，共136.4萬。由于地緣政治對供應(yīng)鏈的干擾，同時由于美國高技術(shù)人才眾多、前沿技術(shù)發(fā)達(dá)、應(yīng)用市場廣闊等因素，他國企業(yè)增加對美國的投資；美國企業(yè)出于補貼等因素也將原本對外的投資轉(zhuǎn)回本土，如特斯拉將在德國的動力電池投資計劃改為在美國生產(chǎn)。

（二）美國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)回流有兩大特征

一是回流產(chǎn)業(yè)廣泛，既有高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，也有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，且傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占較大比例。據(jù)非營利組織回流倡議（Reshoring Initative），2010年到2021年回流美國的所有制造業(yè)企業(yè)中，中低技術(shù)和低技術(shù)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)共占回流企業(yè)總數(shù)的49%。

二是回流產(chǎn)業(yè)新增的就業(yè)崗位以高技術(shù)為主。據(jù)Reshoring Initative，2023年回流制造業(yè)企業(yè)帶來的新增就業(yè)中，高技術(shù)和中高技術(shù)企業(yè)的就業(yè)崗位占比達(dá)87%。這主要因為高技術(shù)制造業(yè)投資和生產(chǎn)規(guī)模更大，新增就業(yè)崗位更多；而低技術(shù)產(chǎn)業(yè)由于自動化技術(shù)的采用，新增就業(yè)崗位較少。

五、回流主要來源地及目的地

回流美國的制造業(yè)主要來自中國、日本、德國和韓國，這四國分別占2010-2023年間回流企業(yè)數(shù)量的24.6%、12.2%、12.8%、6.0%，占回流新增崗位數(shù)量的19.7%、14.6%、12.7%、10.5%。除補貼等共同要素外，來自中國的制造業(yè)回流受關(guān)稅、制裁影響大，而來自日、韓、德的制造業(yè)回流更多是因為美國的市場規(guī)模大和技術(shù)實力強，德國等還受到了俄烏沖突等地緣因素的影響。

中國是美國制造業(yè)回流的第一來源國，據(jù)Reshoring Initative，2010-2023年間從中國回流美國的企業(yè)共1425家、回流的就業(yè)崗位共21萬個；來自中國的回流企業(yè)主要分布在計算機及電子產(chǎn)品、電氣設(shè)備電器和組件、運輸設(shè)備、紡織服裝、化學(xué)品等產(chǎn)業(yè)中。

回流美國的制造業(yè)主要落地在美國中西部和南部，這些地區(qū)勞動力、能源等成本以及稅負(fù)相對較低，部分地區(qū)具備較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)也吸引了特定制造業(yè)如紡織服裝業(yè)的回流。如2013年浙江棉紡企業(yè)科爾選擇在美國南卡羅來納州投資建廠，因為南卡羅來納州的蘭卡斯特縣曾是美國紡織業(yè)重鎮(zhèn)，具有良好的紡織業(yè)基礎(chǔ)。

六、特朗普2.0政府制造業(yè)回流政策展望及中國應(yīng)如何應(yīng)對

展望未來，特朗普政府在政策工具上或仍以關(guān)稅和補貼為主，在產(chǎn)業(yè)方向上可能加大對人工智能和自動化的支持力度。

在政策工具上，過去的關(guān)稅政策在促使紡織服裝、家具等產(chǎn)業(yè)回流方面發(fā)揮了一定作用，美國未來或繼續(xù)提高關(guān)稅和擴大關(guān)稅適用范圍；補貼政策也將持續(xù)，但補貼方向可能調(diào)整，清潔能源和新能源汽車的補貼可能取消，半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的補貼將持續(xù)甚至加碼。在產(chǎn)業(yè)方向上，美國將在科技領(lǐng)域，尤其是在人工智能、自動化等方面加大支持力度。

對中國而言，面對美國的關(guān)稅、產(chǎn)業(yè)補貼政策對全球制造業(yè)格局的沖擊，要高度重視美國制造業(yè)回流政策的長期性，制定針對美國制造業(yè)回流政策的長期策略，可從供給和需求兩大方面進(jìn)行應(yīng)對：

一是加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，支持產(chǎn)業(yè)鏈國內(nèi)有序轉(zhuǎn)移，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；同時大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和新質(zhì)生產(chǎn)力，尤其是支持人工智能發(fā)展。二是積極擴大內(nèi)需、拉動消費，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，打破地方保護和市場分割；同時財政發(fā)力，提高居民收入和增強收入預(yù)期。

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（本文僅代表作者個人觀點）