美國的單邊貿(mào)易保護主義措施是當今國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的主要問題，也是以世界貿(mào)易組織（WTO）為主的多邊經(jīng)貿(mào)秩序面臨最大的挑戰(zhàn)。近年來，隨著美國以國家安全為名頻繁針對進口產(chǎn)品發(fā)起232調(diào)查，232調(diào)查已經(jīng)成為美國進行貿(mào)易限制和貿(mào)易脅迫的一個重要手段。隨著美國政府更迭和貿(mào)易保護主義氛圍愈加嚴重，可以預(yù)見美國232調(diào)查對國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系的破壞性會愈發(fā)突出。

一、美國232調(diào)查和措施成為了美國貿(mào)易限制和脅迫的工具

232調(diào)查和措施的法律依據(jù)。

美國1962年《貿(mào)易擴展法》第232條規(guī)定，美國商務(wù)部長可以對特定產(chǎn)品進口是否威脅美國國家安全進行調(diào)查并向總統(tǒng)提交報告，美國總統(tǒng)有權(quán)根據(jù)商務(wù)部的報告對進口產(chǎn)品實施包括關(guān)稅措施在內(nèi)的限制措施，這就是232調(diào)查和措施。

第232條沒有對國家安全進行具體定義，但指出調(diào)查必須考慮某些因素，例如預(yù)計國防所需的國內(nèi)生產(chǎn)、國內(nèi)產(chǎn)能、為國防提供的必不可少的人力資源和物資，以及進口產(chǎn)品對美國國內(nèi)生產(chǎn)滿足國防需求的影響；應(yīng)認識到經(jīng)濟福利和國家安全的關(guān)系，并考慮過度進口造成國內(nèi)產(chǎn)品被取代、失業(yè)、投資下降、政府收入下降等而削弱美國經(jīng)濟，從而威脅美國國家安全?？梢钥吹?32條不僅限于針對影響國防需求的進口產(chǎn)品，而是將任何可能對美國國內(nèi)經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)造成負面影響的進口產(chǎn)品認定為威脅美國國家安全，同時給予了商務(wù)部長很廣泛的調(diào)查、認定權(quán)限，給予了美國總統(tǒng)很廣泛的采取措施的權(quán)限。232條的規(guī)定在美國國內(nèi)法為美國利用國家安全的名義對進口采取限制措施以保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟利益打開了方便之門。

美國232調(diào)查和措施的實踐。

在WTO成立之前，美國從1963年到1995年共發(fā)起了23項232調(diào)查，調(diào)查針對的產(chǎn)品主要包括原油、機床、鉻、錳、硅鐵合金、滾珠軸承以及鈾等。

自1995年WTO成立至2017年，美國僅發(fā)起了兩次232調(diào)查，232調(diào)查基本被閑置。

然而，自2017年特朗普上任美國總統(tǒng)后，美國先后發(fā)起了針對鋼鋁產(chǎn)品、汽車及其零部件、鈾礦石及相關(guān)產(chǎn)品、海綿鈦、變壓器、電力變壓器和變壓器調(diào)節(jié)器所用疊片和鐵芯、移動式起重機、釩以及銣鐵硼磁鐵的232調(diào)查。其調(diào)查頻率之高、針對的產(chǎn)品范圍之廣不禁令人深思，美國的國家安全為何突然變得如此脆弱？這些大多數(shù)在國際貿(mào)易中常見的產(chǎn)品為何突然對美國的國家安全造成了威脅？美國232調(diào)查是否真的是為了保護其國家安全，還是另有原因？ 針對具體的232調(diào)查和措施進行分析，不難得出真相。

2017年4月，美國商務(wù)部長宣布對進口至美國的鋼鋁產(chǎn)品發(fā)起232調(diào)查。2018年3月，美國總統(tǒng)特朗普宣布以維護國家安全為由對進口鋼鐵和鋁產(chǎn)品分別加征25%和10%的關(guān)稅。從美國商務(wù)部關(guān)于鋼鐵和鋁產(chǎn)品的232調(diào)查報告以及總統(tǒng)公告來看，其內(nèi)在邏輯是清楚的：進口產(chǎn)品持續(xù)增長，對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害，因此要對來自全世界的進口產(chǎn)品采取加征額外關(guān)稅的措施。

在鋼鋁產(chǎn)品232調(diào)查和措施中，存在很多信息顯示措施并不是真正為了保護美國的“國家安全”。美國國防部在232調(diào)查中致函美國商務(wù)部，稱進口的鋼鋁產(chǎn)品并不影響國防部獲取滿足國防需求的鋼鋁產(chǎn)品。特朗普總統(tǒng)在多個場合關(guān)于232鋼鋁措施的表態(tài)顯示，措施的真實目的是貿(mào)易限制，這包括為美國鋼鋁產(chǎn)業(yè)提供保護、重建和擴大美國鋼鋁產(chǎn)業(yè)、保護美國就業(yè)。美國總統(tǒng)和高級官員還明確表態(tài)232關(guān)稅措施是為美國在對外貿(mào)易談判中創(chuàng)造籌碼。在北美自貿(mào)區(qū)重新談判中，美國在獲得了想要的條件后才取消了對加拿大和墨西哥的鋼鋁產(chǎn)品關(guān)稅；在與韓國的自貿(mào)協(xié)定修訂談判中，美國在獲得了韓國在美韓國汽車貿(mào)易方面的退讓后才將對韓國鋼鋁產(chǎn)品的232措施從關(guān)稅轉(zhuǎn)換為配額；美國在獲得歐盟同意取消對美國產(chǎn)品的限制措施和表態(tài)與美國共同對抗所謂的“非市場經(jīng)濟行為”后，才將對歐盟的232鋼鋁措施從關(guān)稅轉(zhuǎn)換為關(guān)稅配額。以上證據(jù)都表明232調(diào)查和措施已經(jīng)淪為了美國貿(mào)易限制和脅迫的工具。

美國對汽車及零配件的232調(diào)查也清晰地表明了其實際目的。美國全國商會會長、CEO托馬斯J·多諾霍在一份聲明中指出，“（汽車及其零部件的232調(diào)查）與國家安全無關(guān)。美國政府已經(jīng)表示，其真正目的是利用這一關(guān)稅威脅，與墨西哥、加拿大、日本、歐盟和韓國進行貿(mào)易談判。”

由此可見，無論是針對鋼鋁產(chǎn)品、汽車及其零部件還是其它產(chǎn)品，美國發(fā)起的232調(diào)查雖然披著“國家安全”的外衣，但是其貿(mào)易限制和貿(mào)易脅迫的真實本質(zhì)無人不知。

二、美國以“國家安全”為名采取的232貿(mào)易限制措施違反了美國的國際義務(wù)、破壞了多邊貿(mào)易體制

美國濫用232條款，以“國家安全”為名行貿(mào)易限制之實，不僅引發(fā)了國際社會的強烈反對，也踐踏和違反了國際社會公認的法律準則和國際義務(wù)。包括中國、歐盟在內(nèi)的九個WTO成員將美國對進口鋼鋁產(chǎn)品實施的232“國家安全”進口限制措施訴至WTO爭端解決機制，通過多邊法律程序來明確美國所謂國家安全措施的違規(guī)本質(zhì)。眾多其它WTO成員作為第三方參加了爭端程序，并表達了對美國232措施破壞WTO自由貿(mào)易體制的關(guān)注。

在WTO爭端解決程序中，WTO專家組明確認定美國的232鋼鋁措施違反了WTO規(guī)定成員必須遵守的核心義務(wù)，包括GATT第1條規(guī)定的最惠國待遇義務(wù)和GATT第2條規(guī)定的遵守承諾關(guān)稅義務(wù)。

美國試圖辯稱其232鋼鋁措施是為了保護其國家安全，構(gòu)成了GATT第21條的國家安全例外，因此不受WTO義務(wù)的約束。美國秉承了其一貫的蠻橫態(tài)度，首先辯稱國家安全屬于政治問題，應(yīng)由每個成員自行決定和判斷，WTO專家組根本無權(quán)審查。美國觀點的實質(zhì)就是只要其在貿(mào)易限制措施上任意戴上一個“國家安全”的帽子，就可以規(guī)避其所有WTO協(xié)定義務(wù)。如果美國得逞，世界大多數(shù)國家經(jīng)過艱苦談判達成的保障全球自由貿(mào)易的WTO協(xié)定義務(wù)就面臨著淪為一紙空文的風險。包括中國在內(nèi)的眾多WTO成員對美國的觀點進行了駁斥。WTO專家組從GATT第21條的條文含義和結(jié)構(gòu)、WTO《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》的相關(guān)規(guī)定、WTO協(xié)定保障國際貿(mào)易安全和可預(yù)測性的目標和宗旨、GATT及WTO歷史談判資料等多個方面進行了分析，最終拒絕了美國的觀點，裁定WTO專家組有權(quán)利對“國家安全”措施是否符合WTO義務(wù)進行審查，國家安全措施必須遵守GATT第21條規(guī)定的條件和情況。

美國又辯稱其232鋼鋁措施符合GATT第21條中在“國際關(guān)系中的緊急情況”下為保護國家安全采取的必要措施。WTO專家組認為美國的232條規(guī)定的條件和GATT第21條規(guī)定的條件不符，不能以是否符合美國的國內(nèi)法來替代依據(jù)WTO協(xié)定的審查，也不認為美國232條的規(guī)定在WTO的審查中具有相關(guān)性或重要性。WTO專家組進一步認為，美國稱其232鋼鋁措施是基于全球鋼鋁產(chǎn)品產(chǎn)能過剩，但這一理由無法滿足第21條規(guī)定的“國際關(guān)系中的緊急情況”的重大性或嚴重性的條件。WTO專家組最終裁定美國的232鋼鋁措施不符合GATT第21條規(guī)定的國家安全例外的條件。

WTO專家組對美國鋼鋁232措施的裁決有著重大的意義。裁決尊重和接受了絕大多數(shù)WTO成員的立場和意見，否定了美國可以隨意濫用“國家安全”名義來進行貿(mào)易限制的觀點，否定了美國把經(jīng)濟問題泛化為“國家安全”問題的作法，實質(zhì)上否定了美國揮舞232調(diào)查這種美國國內(nèi)法授權(quán)的貿(mào)易限制工具在國際社會隨意進行經(jīng)濟限制和脅迫。裁決提出了基于國際通行的條約解釋原則和基于WTO協(xié)定相關(guān)規(guī)定的專業(yè)的法律解讀和認定，維護了WTO多邊貿(mào)易體制的有效性和權(quán)威性，也同時向國際社會表明了美國以“國家安全”名義實施貿(mào)易限制的本質(zhì)，表明了美國是多邊規(guī)則和多邊體系的破壞者。

眾所周知，美國為了破壞WTO爭端解決機制的運轉(zhuǎn)，惡意阻撓任命WTO上訴機構(gòu)成員，導(dǎo)致上訴機構(gòu)停擺。在WTO專家組裁定美國232鋼鋁措施違規(guī)后，美國向已沒有足額成員的上訴機構(gòu)提出上訴，導(dǎo)致裁決無法被通過和執(zhí)行。美國的上訴是惡意的，本質(zhì)是拒絕履行WTO的裁決，拒絕改變和更正其違反國際義務(wù)的作法。

三、國際社會應(yīng)團結(jié)一致遏制美國濫用232“國家安全”措施

美國近年來頻繁發(fā)起232調(diào)查，把眾多正常國際交易產(chǎn)品的進口都上升到威脅了美國“國家安全”的高度，這一定程度上反映了美國對自身國際競爭實力和國際經(jīng)濟地位的不自信。但是，國際社會不應(yīng)對美國濫用“國家安全”措施的趨勢掉以輕心。在美國政府更迭和貿(mào)易保護趨勢愈加嚴重的背景下，在可預(yù)見的未來，232調(diào)查這個貿(mào)易限制工具可能會被更加頻繁地使用。在美國漠視WTO多邊義務(wù)和裁決的情況下，美國進行232調(diào)查和采取措施的隨意性，利用其創(chuàng)造貿(mào)易談判籌碼的有效性，是包括中國在內(nèi)的整個國際社會將面臨的現(xiàn)實問題，因此也需要整個國際社會團結(jié)合作來解決。

國際社會應(yīng)認識到防止和遏制濫用“國家安全”措施擴散到其它國家和地區(qū)的重要性。仿效美國只會導(dǎo)致對多邊自由貿(mào)易體制的進一步破壞，最終損害所有國家的利益。國際社會應(yīng)合作利用多邊機制對美國提出挑戰(zhàn)，從規(guī)則層面約束美國的作法，并對美國施加壓力，眾多WTO成員聯(lián)合挑戰(zhàn)美國的232鋼鋁產(chǎn)品措施就是一個成功的例子。目前，在WTO改革談判中，美國試圖修改規(guī)則，取消對以“國家安全”名義采取貿(mào)易限制措施所規(guī)定的條件，能否阻止美國的企圖是對國際社會團結(jié)一致維護國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的決心和智慧的考驗。

（本文作者為北京君澤君律師事務(wù)所合伙人 李法寅）