3月5日，十四屆全國人大三次會議在人民大會堂舉行開幕會，國務(wù)院總理李強(qiáng)作政府工作報告。在備受關(guān)注的財政政策方面，政府工作報告明確，今年實施更加積極的財政政策，統(tǒng)籌安排收入、債券等各類財政資金，確保財政政策持續(xù)用力、更加給力。

具體來看，今年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個百分點，赤字規(guī)模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元。擬發(fā)行超長期特別國債1.3萬億元、比上年增加3000億元。擬發(fā)行特別國債5000億元，支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充資本。擬安排地方政府專項債券4.4萬億元、比上年增加5000億元。今年合計新增政府債務(wù)總規(guī)模11.86萬億元、比上年增加2.9萬億元，財政支出強(qiáng)度明顯加大。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財經(jīng)，與去年相比，今年財政政策基調(diào)更加積極，體現(xiàn)在力度更大、節(jié)奏更快、方式更多、結(jié)構(gòu)更優(yōu)、與市場的溝通更順、政策間的協(xié)同性更高，將發(fā)展置于更高的位置。

“與此同時，今年強(qiáng)調(diào)要深化財稅制度改革，推動零基預(yù)算改革，推動消費稅改革，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，加強(qiáng)對高質(zhì)量發(fā)展的財稅支持；堅持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展，穩(wěn)妥化解地方債務(wù)風(fēng)險。”羅志恒說。

赤字率創(chuàng)歷史新高

赤字率是宏觀政策的一個重要風(fēng)向標(biāo)，在中國老百姓眼里，尤為看重這一指標(biāo)，將其視為財政政策擴(kuò)張力度大小的重要指標(biāo)。

中國財政赤字率，特指全國一般公共預(yù)算賬本中財政赤字規(guī)模占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。而財政赤字是全國一般公共預(yù)算支出超過收入的部分。

自2008年國際金融危機(jī)后，中國一直采取積極財政政策，也就是擴(kuò)張性財政政策，以對沖經(jīng)濟(jì)下行壓力。而積極財政政策力度越大，往往財政赤字率越高，財政赤字率過高，也會加大財政風(fēng)險，影響財政可持續(xù)性，因此中國一般將赤字率3%作為一道心理上的財政風(fēng)險安全防線，但3%赤字率紅線并沒有科學(xué)合理的依據(jù)。近些年面對經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，為穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，中國加大財政政策實施力度，官方公開的赤字率多次突破3%，但今年首次達(dá)到4%左右的歷史新高。

中國財政科學(xué)研究院院長楊志勇告訴第一財經(jīng)，更加積極的財政政策要持續(xù)發(fā)力、更加給力，提高財政赤字率是重要措施之一。4%的赤字率是合適的。赤字率提高多少要兼顧需要與可能，從保障財政正常運(yùn)行，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展來看，這個力度是合適的。

羅志恒表示，2025年積極的財政政策更加積極，赤字率首次達(dá)到“4%左右”，超過2020年疫情沖擊時3.6%”的赤字率水平，為2008年本輪積極財政政策實施以來的最高水平，體現(xiàn)了中央推動經(jīng)濟(jì)回升向好的堅定決心，是符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的。

“這也再次打破赤字率3%的約束，宏觀調(diào)控方式更加靈活，因時因勢優(yōu)化宏觀調(diào)控，更加實事求是。”羅志恒說。

他認(rèn)為，過去國際上長期把赤字率3%作為財政紀(jì)律的警戒線，但實際上3%作為警戒線缺乏理論和實踐，歐美早已打破，約束財政紀(jì)律的是完善的財政管理制度和嚴(yán)格的問責(zé)制度。對于我國，3%赤字率僅僅是一般公共預(yù)算口徑的赤字率，專項債、超長期國債、特別國債等發(fā)揮了重要的逆周期調(diào)節(jié)功能，僅根據(jù)狹義口徑來判斷財政積極程度與現(xiàn)實已不相符，而且控制赤字率在3%可能導(dǎo)致“控赤字、擴(kuò)專項債、隱性債務(wù)擴(kuò)張”。

正是由于今年明顯提高財政赤字率，使得財政支出規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，以擴(kuò)大總需求，推動經(jīng)濟(jì)向好。

政府工作報告數(shù)據(jù)顯示，今年全國一般公共預(yù)算支出規(guī)模預(yù)計為29.7萬億元、比上年增加1.2萬億元。

專項債、特別國債明顯增加

衡量積極財政政策力度，除了看赤字率之外，不計入赤字率的地方政府專項債券規(guī)模和特別國債規(guī)模也是重要指標(biāo)。

今年中國擬安排地方政府專項債券首次突破4萬億元關(guān)口，達(dá)到4.4萬億元，比上年增加5000億元，重點用于投資建設(shè)、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等。擬發(fā)行特別國債合計1.8萬億元，比上年增加8000億元，也創(chuàng)下歷史新高。

楊志勇表示，專項債規(guī)模和特別國債的規(guī)模也是按照更加積極的財政政策的要求設(shè)定的。專項債規(guī)模的設(shè)定和去年增量財政政策的化債部署是一致的。財政支出力度符合預(yù)期。

專項債券已經(jīng)成為當(dāng)前中國政府帶動擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的重要政策工具。除了今年地方政府專項債券額度增加外，地方政府專項債券投向和用作資本金范圍也大幅擴(kuò)圍，且發(fā)債流程進(jìn)一步優(yōu)化，以提高發(fā)債效率。

根據(jù)公開數(shù)據(jù)，今年前兩個月地方政府發(fā)行新增專項債券約6000億元。其中部分資金投向土地儲備、市政產(chǎn)業(yè)園、交通等重大領(lǐng)域。

而今年1.3萬億元超長期特別國債將繼續(xù)投向“兩重”“兩新”領(lǐng)域，其中2025年約1000億元“兩重”項目清單也已提前下達(dá)。而“兩新”領(lǐng)域也將增加超長期特別國債資金規(guī)模，擴(kuò)大支持范圍，其中今年首批810億元超長期特別國債資金及時下達(dá)，旨在支持地方政府抓緊啟動消費品的以舊換新工作。

羅志恒表示，如果將今年赤字、專項債、特別國債規(guī)模加總，2025年實際赤字率水平達(dá)到8.4%，明顯高于去年6.6%。

他表示，今年財政政策的力度明顯增強(qiáng)，財政主動作為、積極擔(dān)當(dāng)，這也反映出財政理念的重大變化。

“比如今年財政政策將發(fā)展放在更重要的位置，以更大力度的政策推動經(jīng)濟(jì)更快增長，充分認(rèn)識到財政可持續(xù)的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)。事實上中國的低利率環(huán)境和較低的政府債務(wù)尤其是中央債務(wù)水平完全能夠支持更高的赤字率水平。逐步從平衡財政轉(zhuǎn)向功能財政，從注重財政短期平衡轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會中長期穩(wěn)定發(fā)展，更好地發(fā)揮財政服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要作用。”羅志恒說。