（陳兵為南開大學(xué)競爭法研究中心主任、法學(xué)院副院長，教授、博導(dǎo)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)交叉科學(xué)中心研究員）

兩會(huì)政策：十四屆全國人大三次會(huì)議作政府工作報(bào)告提出今年部分重點(diǎn)工作包括新質(zhì)生產(chǎn)力：推動(dòng)商業(yè)航天、低空經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)安全健康發(fā)展。

大V解讀：

低空經(jīng)濟(jì)自2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議被提出后，在國家和地方層面積極響應(yīng)已成為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的典型代表，上升為新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。黨的二十屆三中全會(huì)也強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟(jì)。與此同時(shí)，國家和地方出臺(tái)一系列相關(guān)政策，其中2023年5月公布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》初步解決了低空飛行規(guī)則問題，各地投資熱情高漲。然而，部分企業(yè)在缺乏相應(yīng)資質(zhì)和監(jiān)管的情況下盲目進(jìn)入市場，引發(fā)了低價(jià)競爭、服務(wù)質(zhì)量參差不齊等問題，影響了行業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)，由于相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，部分監(jiān)管空白甚至導(dǎo)致了“黑飛”現(xiàn)象的出現(xiàn)，嚴(yán)重威脅低空安全。3月5日，李強(qiáng)總理向十四屆全國人大三次會(huì)議作政府工作報(bào)告，報(bào)告中指出要推動(dòng)商業(yè)航天、低空經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)安全健康發(fā)展?？梢姡涂战?jīng)濟(jì)的發(fā)展亟待擺脫當(dāng)前“一擁而上”的亂象，以高水平法治促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)安全健康發(fā)展是關(guān)鍵。

低空經(jīng)濟(jì)，作為跨學(xué)科領(lǐng)域的典型代表，其發(fā)展?jié)摿薮?，但同時(shí)也面臨著諸多待探討的問題。其中，安全問題是制約低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。空域的開放、適航審定以及場景應(yīng)用的拓展，都直接受到安全因素的制約。因此，調(diào)整監(jiān)管思路，從單純強(qiáng)調(diào)安全轉(zhuǎn)向發(fā)展與安全并重，成為當(dāng)務(wù)之急。這需要改變監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)分類分級(jí)、因地制宜的監(jiān)管，并依靠技術(shù)、倫理、政策、法律等多重手段來構(gòu)建完善的法律規(guī)則體系，確保低空經(jīng)濟(jì)的安全發(fā)展。

低空經(jīng)濟(jì)的革命性發(fā)展，不僅為數(shù)字經(jīng)濟(jì)與新型基礎(chǔ)設(shè)施的深度融合提供了新的增長點(diǎn)，也使傳統(tǒng)航空法律體系面臨結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的處理、新型法制框架的構(gòu)建、空域權(quán)屬制度的矛盾、責(zé)任認(rèn)定機(jī)制的危機(jī)、數(shù)據(jù)治理體系的缺陷以及技術(shù)規(guī)制體系的落差等問題，都亟待進(jìn)行系統(tǒng)性改革，以適應(yīng)低空經(jīng)濟(jì)三維空間生產(chǎn)關(guān)系的新需求。為此，應(yīng)著力改革和完善低空空域權(quán)屬制度、健全數(shù)據(jù)治理框架、創(chuàng)新責(zé)任認(rèn)定規(guī)則，系統(tǒng)性推進(jìn)相關(guān)改革，以適應(yīng)低空經(jīng)濟(jì)三維空間生產(chǎn)關(guān)系的新需求。

對(duì)此，建議首先要調(diào)整監(jiān)管思路，從單純強(qiáng)調(diào)安全轉(zhuǎn)向發(fā)展與安全并重；其次要改變監(jiān)管模式，由強(qiáng)監(jiān)管轉(zhuǎn)向弱監(jiān)管；并且進(jìn)行分類分級(jí)監(jiān)管，由一體化監(jiān)管轉(zhuǎn)向精細(xì)化監(jiān)管；此外還要因地制宜監(jiān)管，從傳統(tǒng)依賴管理的監(jiān)管手段轉(zhuǎn)向依靠技術(shù)、倫理、政策、法律協(xié)同保障低空經(jīng)濟(jì)安全。

進(jìn)一步講，國家層面應(yīng)盡快出臺(tái)空域管理?xiàng)l例，以全面規(guī)范低空空域的使用和管理，解決當(dāng)前低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在的空域劃分不明確、使用權(quán)責(zé)不清晰等問題，為低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。這一建議結(jié)合了低空經(jīng)濟(jì)涉及多方利益、需要統(tǒng)一管理的特點(diǎn)，通過頂層設(shè)計(jì)來確保各方權(quán)益得到平衡。

其次，國家民航局應(yīng)結(jié)合低空飛行器種類繁多、操作復(fù)雜等特點(diǎn)，確定適航審定標(biāo)準(zhǔn)和程序，確保低空飛行器的安全性和可靠性，解決低空飛行器適航審定無標(biāo)準(zhǔn)可依的問題。這一建議旨在通過專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提升低空飛行器的整體安全水平。同時(shí)，應(yīng)通過構(gòu)建多層次法律體系，包括國家規(guī)章、地方性法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策等，形成上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)的法規(guī)體系，促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)的規(guī)范發(fā)展。這一建議考慮到了低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地域性和差異性，允許地方根據(jù)實(shí)際情況制定相應(yīng)法規(guī)，同時(shí)輔以產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)，形成全面發(fā)展的良好環(huán)境。

鑒于通用航空作為低空經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，雖然涵蓋范圍廣、產(chǎn)業(yè)推動(dòng)能力強(qiáng)，但監(jiān)管能力弱、事故影響大，且發(fā)展成熟尚需時(shí)日，因此低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需把握安全首位的原則，明確各方職責(zé)分配，確保監(jiān)管到位；同時(shí)，空域管理要在保障軍方和大飛機(jī)運(yùn)輸安全的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃和分配低空空域，為低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供足夠的空間。這一系列建議綜合考慮了低空經(jīng)濟(jì)的特殊性、安全性和發(fā)展性，旨在通過完善的法規(guī)體系和管理機(jī)制，推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)健康、有序發(fā)展。

值得注意的是在低空經(jīng)濟(jì)的立法和規(guī)范性文件制定方面，應(yīng)保持謹(jǐn)慎和穩(wěn)定。立法者需要關(guān)注立法與業(yè)態(tài)的矛盾，以及企業(yè)與監(jiān)管的困境。短期內(nèi)，企業(yè)應(yīng)在合規(guī)框架內(nèi)探索創(chuàng)新邊界，同時(shí)探討技術(shù)創(chuàng)新與法律監(jiān)管的平衡問題。監(jiān)管盒子內(nèi)試錯(cuò)及動(dòng)態(tài)立法等思路的提出，為低空經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展提供了新的路徑。此外，低空經(jīng)濟(jì)的數(shù)據(jù)安全問題也不容忽視。立法者應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)實(shí)踐與理論研究的平衡，通過立法精細(xì)化等路徑，逐步推進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

此外，在低空經(jīng)濟(jì)行業(yè)秩序的規(guī)范上，標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)非常有效的敏捷治理工具。關(guān)注數(shù)據(jù)安全利用問題，對(duì)敏感數(shù)據(jù)、核心數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分級(jí)。在出臺(tái)規(guī)范性文件意見上，規(guī)范性文件的出臺(tái)具有一定的周期性且在發(fā)展中存在適配性問題，建議不必過于積極地推動(dòng)相關(guān)規(guī)范性文件立法工作，可以通過協(xié)會(huì)及標(biāo)準(zhǔn)等多種形式有效引導(dǎo)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，在低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要重視技術(shù)融合和協(xié)同機(jī)制。在低空經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的法治保障上，一方面需要政策工具發(fā)揮作用，另一方面企業(yè)和產(chǎn)業(yè)樹立合規(guī)意識(shí)也非常重要，要通過交流形成最佳實(shí)踐以促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)）