2025年《政府工作報(bào)告》中，“全方位擴(kuò)大國內(nèi)需求”位列今年十個(gè)方面工作任務(wù)的首位。

“今年面臨更為嚴(yán)峻的外部環(huán)境，需要我們以更大的力度去擴(kuò)大內(nèi)需，公共投資是一個(gè)重要切入點(diǎn)。”今年兩會(huì)期間，全國政協(xié)委員、中國金融四十人論壇（CF40）資深研究員、中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副所長張斌接受了第一財(cái)經(jīng)專訪。

在今年的兩會(huì)提案中，張斌從公共投資角度提出了擴(kuò)大內(nèi)需的政策建議。他認(rèn)為，我國服務(wù)業(yè)投資尤其是公共服務(wù)投資還有很大空間和潛力。考慮到私人部門的投資和信貸短期難以自主走出需求不足的負(fù)向螺旋循環(huán)，政府主導(dǎo)的公共部門投資和政府信貸增長應(yīng)該在短期內(nèi)起到引領(lǐng)作用，這也將為民營企業(yè)營造更為有利的發(fā)展環(huán)境。

張斌強(qiáng)調(diào)，促消費(fèi)與擴(kuò)投資是相互促進(jìn)而非對(duì)立關(guān)系，但在擴(kuò)內(nèi)需效果方面，消費(fèi)是慢變量、投資是快變量。將公共投資更多聚焦于服務(wù)民生，可以提升老百姓的生活品質(zhì)，反過來也可以起到促消費(fèi)的效果。

關(guān)于舉債擴(kuò)大公共投資與防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間的平衡，張斌認(rèn)為，債務(wù)工具的選擇很重要。他建議，公共投資的資金來源應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行預(yù)算分類和融資選擇，切實(shí)提升投資效益。

走出需求不足需公共投資發(fā)揮引領(lǐng)作用

去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國內(nèi)需求”。3月5日的《政府工作報(bào)告》再次強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)，提出要使內(nèi)需成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主動(dòng)力和穩(wěn)定錨。

《政府工作報(bào)告》起草組負(fù)責(zé)人、國務(wù)院研究室主任沈丹陽介紹，在擴(kuò)大內(nèi)需舉措上，報(bào)告把消費(fèi)放在了更加突出的位置上，同時(shí)對(duì)投資作出針對(duì)性部署。據(jù)了解，延續(xù)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議“以政府投資有效帶動(dòng)社會(huì)投資”等要求，在投資導(dǎo)向上，報(bào)告強(qiáng)調(diào)要支持加大服務(wù)業(yè)投資，注重以政府性投資帶動(dòng)民間投資。

“短期內(nèi)走出需求不足的負(fù)向螺旋循環(huán)，需要公共部門投資發(fā)揮引領(lǐng)作用。”張斌從長期和短期視角提出，中長期看擴(kuò)大內(nèi)需仍需支持和擴(kuò)大家庭消費(fèi)，但短期私人部門的投資和信貸難以自主走出負(fù)向螺旋循環(huán)，政府主導(dǎo)的公共部門投資和政府舉債應(yīng)該在打破負(fù)向螺旋循環(huán)中發(fā)揮引領(lǐng)作用。

他進(jìn)一步指出，對(duì)比國際水平，我國服務(wù)業(yè)投資占比遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家平均水平，公共服務(wù)業(yè)投資的占比尤其低，未來還有很大潛力和空間。

“跟我們所處的發(fā)展階段有關(guān)系，過去我們的公共投資主要集中在交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面，但是對(duì)于與服務(wù)民生相關(guān)的公共投資，我們能做的空間還是挺大的。”張斌說，我國在電力和燃?xì)?、鐵路、公路、機(jī)場、港口碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施方面已有大量投資和長足進(jìn)步，但在教育、文化、體育、地下網(wǎng)管、城市道路等公共領(lǐng)域的投資與發(fā)達(dá)國家相比還有很大差距。

“我們測算，未來5年，中國至少還有約31萬億（元）的增量公共投資空間。”此前張斌在CF40一份報(bào)告中提到了我國公共投資的兩大發(fā)力方向：一是存量改善即城市生活品質(zhì)升級(jí)，對(duì)應(yīng)公共投資需求約23.6萬億元；二是增量需要即幫助流動(dòng)人口安家，對(duì)應(yīng)城市公共投資需求7.5萬億元。

張斌認(rèn)為，一方面，我國百萬人平均擁有的圖書館、博物館、體育場地、城市人均道路長度等遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家水平，加上保障房建設(shè)、舊房改造、城市路網(wǎng)提升、地下管網(wǎng)改造等，提高城市常住人口（包括存量流動(dòng)人口）的人均城市建設(shè)水平和公共服務(wù)質(zhì)量所需公共投資缺口較大。另一方面，區(qū)域流動(dòng)人口市民化將給70個(gè)大中城市帶來約3300萬的人口增量，也會(huì)產(chǎn)生大量城市公共投資需求。

以公共投資作為走出需求不足局面的切入點(diǎn)，也將為民營企業(yè)發(fā)展?fàn)I造更有利的環(huán)境。“經(jīng)濟(jì)環(huán)境變差的時(shí)候，民營企業(yè)可能是最敏感、最容易受到?jīng)_擊甚至被淘汰的。反過來，環(huán)境轉(zhuǎn)好的時(shí)候，民企也會(huì)是最先受益改善的群體。”張斌說。

促消費(fèi)和提升消費(fèi)率是兩回事

今年的《政府工作報(bào)告》提出，要強(qiáng)化宏觀政策民生導(dǎo)向，推動(dòng)更多資金資源“投資于人”、服務(wù)于民生。張斌認(rèn)為，調(diào)整過去公共投資的方向和結(jié)構(gòu)，更多投資資金用于服務(wù)民生、改善居民生活品質(zhì)，也會(huì)反過來促進(jìn)消費(fèi)。

事實(shí)上，去年以來，在出口承壓背景下，關(guān)于擴(kuò)內(nèi)需應(yīng)該將更多精力放在促消費(fèi)還是促投資的討論不斷。

“促消費(fèi)和擴(kuò)投資本身并不矛盾，二者并不是此消彼長而是相互促進(jìn)的關(guān)系，不能對(duì)立看待。但是也要看到這兩個(gè)變量的特征，促消費(fèi)是一個(gè)涉及多數(shù)人的、被動(dòng)的‘慢變量’，擴(kuò)投資則是由相對(duì)少數(shù)人決策、主動(dòng)的‘快變量’，短期內(nèi)寄希望于通過擴(kuò)大居民消費(fèi)走出需求不足局面難度比較大。”張斌說。

他在上述CF40報(bào)告中提到，以目前國內(nèi)情況來看，短期內(nèi)走出需求不足局面，大概需要額外4萬億元~５萬億元的總支出增加。如果這4萬億元~5萬億元主要來自居民消費(fèi)，意味著居民消費(fèi)要在目前水平上額外增長10%以上，而這種增幅在歷史上沒有出現(xiàn)過，短期內(nèi)如何實(shí)現(xiàn)缺乏經(jīng)驗(yàn)。相反，公共投資帶來的投資增速上升是有歷史經(jīng)驗(yàn)可循的。

回顧過去幾十年我國經(jīng)濟(jì)的快速增長，“消費(fèi)弱、投資強(qiáng)”成為我國需求結(jié)構(gòu)的一個(gè)長期特點(diǎn)，其間一系列提升GDP中消費(fèi)占比的政策效果并不明顯。而由于投資是“快變量”，對(duì)地方政府來說更有抓手，不少市場人士擔(dān)憂此輪“促消費(fèi)”是否會(huì)再次演變?yōu)?ldquo;擴(kuò)投資”。

對(duì)此，張斌表示，首先要明確“促消費(fèi)”的目標(biāo)是促消費(fèi)還是提升消費(fèi)率，過去相關(guān)政策帶來的消費(fèi)率提升不明顯是因?yàn)榘ㄍ顿Y在內(nèi)的諸多因素共同帶動(dòng)了GDP回升，并不意味著消費(fèi)本身沒有得到增長。

張斌強(qiáng)調(diào)，支持和擴(kuò)大家庭消費(fèi)的政策對(duì)擴(kuò)大需求會(huì)有幫助，特別是從中長期來看，這應(yīng)該是擴(kuò)大內(nèi)需的支柱。但擴(kuò)大居民消費(fèi)在總需求中的占比更適合作為中長期的、結(jié)構(gòu)性的目標(biāo)。

他進(jìn)一步表示，持續(xù)擴(kuò)大家庭消費(fèi)需要兩方面支持，一是提高勞動(dòng)者收入、優(yōu)化收入分配和提高社會(huì)福利保障水平；二是提高住房、教育、醫(yī)療等方面的可得性和性價(jià)比（尤其外出打工群體）。這需要的是中長期的政策和制度安排，不適合作為周期性政策。

政府舉債工具選擇很重要

擴(kuò)大公共投資和政府債務(wù)也面臨著來自多方面的擔(dān)憂，除了投資空間不足，還包括加劇產(chǎn)能過剩、政府（隱性）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和投資動(dòng)力不足等。

對(duì)于產(chǎn)能過剩擔(dān)憂，上述CF40報(bào)告指出，公共投資主要是公益和準(zhǔn)公益類的投資，很少涉及制造業(yè)，新增公共投資更多是對(duì)其他行業(yè)的賦能，并不會(huì)直接增加新的產(chǎn)能。

關(guān)于政府（隱性）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和投資動(dòng)力不足，張斌認(rèn)為，公共服務(wù)投資能夠改善民生，受到老百姓歡迎，投資動(dòng)力不是問題，關(guān)鍵在于項(xiàng)目融資安排和政策支持。要平衡好舉債投資與防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系，債務(wù)工具的選擇很重要。

“政府部門有充分的舉債空間，只是舉債融資工具和投資布局需要做出調(diào)整?，F(xiàn)在利率很低，借款成本就低，是舉債投資的較好時(shí)機(jī)。”張斌建議，公共投資的資金來源應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目特征做好細(xì)分處理，提高投資效益。

比如，對(duì)于主要惠及地方、沒有現(xiàn)金流回報(bào)的投資項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格納入地方政府預(yù)算，未來5年平均每年可額外增加3萬億~4萬億元地方政府債務(wù)限額用于各地城市建設(shè)和公共服務(wù)升級(jí)；對(duì)于主要惠及地方、有一定現(xiàn)金流回報(bào)的項(xiàng)目，應(yīng)由地方政府引入政策性金融資金和市場化資金，地方政府予以補(bǔ)貼；對(duì)于惠及全國的投資項(xiàng)目，應(yīng)由中央政府主導(dǎo)投融資。

此外，張斌表示，過去尤其去年以來出臺(tái)的一系列化債政策起到了風(fēng)險(xiǎn)化解的重要作用。對(duì)于接下來的隱性債務(wù)化解工作，他建議，要基于宏觀經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，在防范化解風(fēng)險(xiǎn)的大方向下注意把握好節(jié)奏，充分結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)有序推進(jìn)，一方面更有利于高效化債，另一方面可以盡量減少收縮效應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的沖擊。