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(本文作者田軒，清華大學(xué)五道口金融學(xué)院副院長）

驚蟄到，萬物生，十四屆全國人大三次會(huì)議開幕會(huì)今天在北京人民大會(huì)堂舉行。

時(shí)處全面深化改革關(guān)鍵之年，同時(shí)也是“十四五”收官與“十五五”啟航的交匯點(diǎn)，今年的兩會(huì)既要為過去五年的發(fā)展畫上圓滿句號(hào)，更要為未來十年的現(xiàn)代化征程錨定航向，格外引人關(guān)注。

作為黨的二十屆三中全會(huì)后的首次全國兩會(huì)，2025年的全國兩會(huì)也承載著特殊使命：面對(duì)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新挑戰(zhàn)與全球經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境不確定性增大的內(nèi)外雙壓，中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)如何設(shè)定、實(shí)現(xiàn)韌性突圍？在130萬億元經(jīng)濟(jì)總量的新起點(diǎn)上，中國正以新質(zhì)生產(chǎn)力加速重構(gòu)增長邏輯，新發(fā)展理念下的工作部署將如何進(jìn)一步升華，讓高質(zhì)量發(fā)展煥發(fā)出擁抱2035遠(yuǎn)景目標(biāo)的全新生命力？

對(duì)此，今年全國兩會(huì)政府工作報(bào)告中，首先以超預(yù)期的發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)“再出發(fā)”的核心問題作出了回答：

GDP增速目標(biāo)5%左右，CPI增速目標(biāo)2%左右；赤字率按4%左右安排；一般公共預(yù)算支出規(guī)模29.7萬億元；超長期特別國債1.3萬億元，特別國債5000億元，地方政府專項(xiàng)債券4.4萬億元……預(yù)期目標(biāo)為高質(zhì)量發(fā)展提供了扎扎實(shí)實(shí)的“硬核支撐”，是我對(duì)今年政府工作報(bào)告的第一個(gè)感受。

GDP為什么還是5%？

實(shí)現(xiàn)難易程度如何？

2025年政府工作報(bào)告設(shè)定的5%左右經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)，與2023年及2024年的目標(biāo)保持一致。這些看似“沒有變化”的數(shù)字，實(shí)則蘊(yùn)含著深刻的戰(zhàn)略考量與現(xiàn)實(shí)權(quán)衡。在“十四五”收官與“十五五”啟航的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，5%左右的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，既錨定了現(xiàn)代化征程的長遠(yuǎn)方向，又兼顧了當(dāng)前復(fù)雜環(huán)境下的穩(wěn)增長訴求。

——從戰(zhàn)略視角審視，5%左右的增速是高質(zhì)量發(fā)展的“校準(zhǔn)儀”。根據(jù)學(xué)者測算，要實(shí)現(xiàn)2035年基本建成中等發(fā)達(dá)國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，未來十年需保持年均4.6%左右的增速。2025年作為關(guān)鍵十年的起點(diǎn)，將增速設(shè)定在5%左右，既為“十五五”規(guī)劃預(yù)留政策彈性空間，又通過“持久戰(zhàn)”的節(jié)奏管理，為應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的技術(shù)突破窗口期或外部環(huán)境突變儲(chǔ)備動(dòng)能。這種前瞻性布局，體現(xiàn)了跨周期調(diào)節(jié)的政策智慧。

——從民生維度剖析，5%左右的增速是經(jīng)濟(jì)與民生良性互動(dòng)的“壓艙石”。在就業(yè)優(yōu)先政策導(dǎo)向下，GDP每增長1%可帶動(dòng)約240萬人就業(yè)。按此推算，2025年5%左右的增速目標(biāo)，將直接創(chuàng)造1200萬個(gè)就業(yè)崗位，疊加政策扶持措施，可有效覆蓋1300萬新增就業(yè)需求。這一數(shù)字背后，是對(duì)高校畢業(yè)生、農(nóng)民工等重點(diǎn)群體就業(yè)保障的精準(zhǔn)施策，更是對(duì)“六穩(wěn)六保”政策的深化落實(shí)。

——從質(zhì)量層面考量，5%左右的增速是經(jīng)濟(jì)升級(jí)的“導(dǎo)航儀”。在130萬億元經(jīng)濟(jì)總量的新平臺(tái)上，2025年的中國，每增長1%的經(jīng)濟(jì)增量，相當(dāng)于10年前（2015年）中國增長2%的體量。這種高基數(shù)上的中高速增長，要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須突破傳統(tǒng)路徑依賴。當(dāng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率提升至35%，數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值占比突破12%，5%左右的增速目標(biāo)已被賦予高質(zhì)量發(fā)展的新內(nèi)涵。

——從風(fēng)險(xiǎn)防控維度看，5%左右的增速是底線思維的“安全線”。面對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策轉(zhuǎn)向、國際貿(mào)易環(huán)境惡化、地緣政治沖突升級(jí)等外部變量，5%左右的增速目標(biāo)為應(yīng)對(duì)資本外流、匯率波動(dòng)等潛在沖擊預(yù)留了緩沖空間。特別是在非金融部門杠桿率較高的背景下，保持合理增速既能避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯性化，又能為財(cái)政政策騰挪出化解地方隱性債務(wù)的操作空間。

值得注意的是，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并非易事，仍然是需要我們“踮踮腳尖”才能夠到的，需要破解“既要又要更要”的三重約束：既要在全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)中突破“卡脖子”技術(shù)壁壘，又要在人口增速下降背景下激活人力資本紅利，更要在“雙碳”目標(biāo)約束下實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。這要求政策工具箱必須兼具力度與精度，既要保持逆周期調(diào)節(jié)的有效性，更要強(qiáng)化跨周期調(diào)節(jié)的前瞻性，通過制度型開放培育新質(zhì)生產(chǎn)力，最終實(shí)現(xiàn)速度與質(zhì)量的辯證統(tǒng)一。

盡管面臨挑戰(zhàn)，我們可以保持樂觀：中國新質(zhì)生產(chǎn)力潛力巨大，將帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)走入新的階段。一方面，隨著宏觀政策力度的進(jìn)一步加強(qiáng)，存量政策效能逐漸顯現(xiàn)，增量政策加力提效，市場活力將進(jìn)一步釋放，出口將保持韌性，投資和消費(fèi)依托政策引導(dǎo)，有望成為拉動(dòng)2025年中國經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵力量。另一方面，我們擁有政治制度優(yōu)勢、超大規(guī)模市場、完備的供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈體系以及龐大的高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)工人，這些優(yōu)勢相互作用，使中國經(jīng)濟(jì)在復(fù)雜環(huán)境中保持穩(wěn)定增長，具備強(qiáng)大韌性與耐力。

CPI 2%左右：為何11年來首次低于3%？

2025年政府工作報(bào)告將CPI目標(biāo)漲幅定為2%左右，這是自2004年以來，我國CPI目標(biāo)（通脹目標(biāo)）首次低于3%。

實(shí)際上，CPI下調(diào)在全國兩會(huì)之前已有信號(hào)：在全國31個(gè)省級(jí)行政區(qū)對(duì)2025年地方政府工作做出的具體部署中，對(duì)于今年的CPI目標(biāo)，除了山東設(shè)定為“合理水平”、西藏設(shè)定為“<3.0%”，其他各省市都將過去3%左右的CPI目標(biāo)，普遍下調(diào)為2%。

下調(diào)至2%左右，并不意味著未來宏觀調(diào)控將放松對(duì)物價(jià)的要求，更多的是為了與實(shí)際增速水平相匹配：

首先，2%左右的CPI增速目標(biāo)反映了對(duì)物價(jià)溫和回升的期望。在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜多變的背景下，適度的通脹是經(jīng)濟(jì)健康增長的重要標(biāo)志。2%左右的CPI增速目標(biāo)既避免了價(jià)格持續(xù)走低可能帶來的需求不足和經(jīng)濟(jì)停滯風(fēng)險(xiǎn)，又防止了高通脹對(duì)居民生活成本和企業(yè)經(jīng)營成本的沖擊。這一目標(biāo)為經(jīng)濟(jì)增長提供了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定、溫和的物價(jià)環(huán)境，有助于激發(fā)市場活力，促進(jìn)消費(fèi)和投資的合理增長。

其次，這一目標(biāo)的設(shè)定能夠有效引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)正循環(huán)的形成。適度的通脹能夠刺激消費(fèi)，因?yàn)橄M(fèi)者在預(yù)期物價(jià)上漲時(shí)會(huì)增加當(dāng)期消費(fèi)，從而帶動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)和投資的擴(kuò)張。同時(shí)，穩(wěn)定的物價(jià)水平也有助于企業(yè)合理規(guī)劃生產(chǎn)成本和利潤預(yù)期，進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的協(xié)同發(fā)展。通過促進(jìn)消費(fèi)、投資和生產(chǎn)的良性互動(dòng)，2%左右的CPI增速目標(biāo)有助于形成經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生循環(huán)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的韌性和可持續(xù)性。

最后，2%左右的CPI目標(biāo)有助于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的正反饋狀態(tài)。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，物價(jià)穩(wěn)定是市場信心的重要支撐。當(dāng)物價(jià)保持在一個(gè)合理且穩(wěn)定的水平時(shí)，消費(fèi)者和企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)前景的預(yù)期會(huì)更加樂觀，從而形成正向反饋機(jī)制。例如，穩(wěn)定的物價(jià)預(yù)期能夠鼓勵(lì)企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而提高居民收入水平，進(jìn)一步刺激消費(fèi)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)向好發(fā)展。這種正反饋機(jī)制的形成對(duì)于經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定增長至關(guān)重要。

赤字率4%左右，為何突破常規(guī)3%？

4%左右的財(cái)政赤字率是今年財(cái)政政策“更加積極”的重要體現(xiàn)，表明政府在穩(wěn)增長與防風(fēng)險(xiǎn)之間，正在尋求更為可持續(xù)的平衡。這也意味著，財(cái)政政策需要在逆周期調(diào)節(jié)中發(fā)揮更大作用，財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的支持力度直接增強(qiáng)。

4%左右的財(cái)政赤字率，也具有強(qiáng)烈的信號(hào)意義。因?yàn)椋嘧致实恼{(diào)整不僅是財(cái)政政策力度的體現(xiàn)，更是一種政策預(yù)期管理工具。突破3%“紅線”的赤字率，將有力地向市場傳遞出明確的穩(wěn)增長信號(hào)，有助于穩(wěn)定市場信心，增強(qiáng)市場主體對(duì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的預(yù)期。此外，赤字率的提高還能夠緩解地方財(cái)政壓力，提升地方政府的可支配財(cái)力，從而更好地支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善。

同時(shí)，從宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)同性來看，適當(dāng)提高赤字率也與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢和政策目標(biāo)高度契合。在全球經(jīng)濟(jì)不確定性增加、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)仍面臨一定下行壓力的背景下，適度提高赤字率能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長提供更有力的支撐，同時(shí)與其他政策工具（如貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策等）形成協(xié)同效應(yīng)，進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

值得注意的是，實(shí)際上，財(cái)政赤字率并不存在所謂的確定的統(tǒng)一警戒線，其高低應(yīng)根據(jù)一國的債務(wù)余額和結(jié)構(gòu)情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及利率水平等進(jìn)行綜合考慮。在債務(wù)規(guī)?？煽厍疤嵯?，若年度財(cái)政赤字率持續(xù)低于同期經(jīng)濟(jì)增長率，財(cái)政收入增速通常足以覆蓋債務(wù)利息支出，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)總體處于安全邊界，不會(huì)發(fā)生系統(tǒng)性危機(jī)。

1.3萬億超長期特別國債：如何全面理解“兩新”？

2025年政府工作報(bào)告中指出，2025年將安排1.3萬億元超長期特別國債，其中3000億元用于支持消費(fèi)品以舊換新，這一舉措不僅在宏觀經(jīng)濟(jì)層面具有重要意義，更將對(duì)于消費(fèi)市場和產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面發(fā)揮重要促進(jìn)作用。

首先，從消費(fèi)拉動(dòng)的角度來看，以舊換新政策為消費(fèi)者提供了實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠。通過財(cái)政補(bǔ)貼，消費(fèi)者能夠以更低的成本更新?lián)Q代自己的消費(fèi)品，如汽車、家電、手機(jī)等。這種直接的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不僅刺激了消費(fèi)需求，還擴(kuò)大了消費(fèi)市場的規(guī)模。從去年的情況來看，2024年汽車以舊換新政策的實(shí)施，使得汽車報(bào)廢更新量大幅增加，新能源汽車滲透率顯著提升，家電以舊換新政策也推動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)品的銷售額增長。2025年，隨著補(bǔ)貼范圍的擴(kuò)大和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的提高，預(yù)計(jì)將進(jìn)一步激發(fā)消費(fèi)者對(duì)高品質(zhì)、高性能消費(fèi)品的需求，從而為消費(fèi)市場注入新的活力。

同時(shí)，3000億元帶動(dòng)下的消費(fèi)品以舊換新，其意義遠(yuǎn)不止于短期的消費(fèi)刺激。通過以舊換新，消費(fèi)者對(duì)高品質(zhì)、高性能、更新功能的消費(fèi)品需求被進(jìn)一步激發(fā)。這將倒逼企業(yè)更加注重市場定位，加大研發(fā)投入，提升產(chǎn)品質(zhì)量和功能，以滿足消費(fèi)者日益增長的需求。例如，汽車企業(yè)可能會(huì)加速新能源汽車的研發(fā)和生產(chǎn)，家電企業(yè)可能會(huì)推出更多高能效、智能化的產(chǎn)品。這種需求端的拉動(dòng)將促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，推動(dòng)制造業(yè)向高端化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型，并且將帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，從生產(chǎn)、銷售到售后服務(wù)，形成完整的經(jīng)濟(jì)循環(huán)鏈條，最終形成既讓消費(fèi)有動(dòng)力，也讓產(chǎn)業(yè)升級(jí)有方向的供需良性循環(huán)。

2025年全國兩會(huì)政府工作報(bào)告中的主要預(yù)期目標(biāo)，既是應(yīng)對(duì)復(fù)雜形勢的有力舉措，也是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵指引。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)雖充滿挑戰(zhàn)，但只要我們更加緊密地團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，堅(jiān)定信心、務(wù)實(shí)行動(dòng)，精準(zhǔn)施策、協(xié)同發(fā)力，一定能夠在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和全球經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中最終實(shí)現(xiàn)韌性突圍，向著2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)穩(wěn)步邁進(jìn)。

（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)）