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(本文作者田軒，清華大學五道口金融學院副院長）

驚蟄到，萬物生，十四屆全國人大三次會議開幕會今天在北京人民大會堂舉行。

時處全面深化改革關鍵之年，同時也是“十四五”收官與“十五五”啟航的交匯點，今年的兩會既要為過去五年的發(fā)展畫上圓滿句號，更要為未來十年的現(xiàn)代化征程錨定航向，格外引人關注。

作為黨的二十屆三中全會后的首次全國兩會，2025年的全國兩會也承載著特殊使命：面對內(nèi)部經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整的新挑戰(zhàn)與全球經(jīng)濟政治環(huán)境不確定性增大的內(nèi)外雙壓，中國的經(jīng)濟社會發(fā)展目標如何設定、實現(xiàn)韌性突圍？在130萬億元經(jīng)濟總量的新起點上，中國正以新質(zhì)生產(chǎn)力加速重構增長邏輯，新發(fā)展理念下的工作部署將如何進一步升華，讓高質(zhì)量發(fā)展煥發(fā)出擁抱2035遠景目標的全新生命力？

對此，今年全國兩會政府工作報告中，首先以超預期的發(fā)展主要預期目標，對中國經(jīng)濟“再出發(fā)”的核心問題作出了回答：

GDP增速目標5%左右，CPI增速目標2%左右；赤字率按4%左右安排；一般公共預算支出規(guī)模29.7萬億元；超長期特別國債1.3萬億元，特別國債5000億元，地方政府專項債券4.4萬億元……預期目標為高質(zhì)量發(fā)展提供了扎扎實實的“硬核支撐”，是我對今年政府工作報告的第一個感受。

GDP為什么還是5%？

實現(xiàn)難易程度如何？

2025年政府工作報告設定的5%左右經(jīng)濟增速目標，與2023年及2024年的目標保持一致。這些看似“沒有變化”的數(shù)字，實則蘊含著深刻的戰(zhàn)略考量與現(xiàn)實權衡。在“十四五”收官與“十五五”啟航的關鍵節(jié)點，5%左右的經(jīng)濟增長目標，既錨定了現(xiàn)代化征程的長遠方向，又兼顧了當前復雜環(huán)境下的穩(wěn)增長訴求。

——從戰(zhàn)略視角審視，5%左右的增速是高質(zhì)量發(fā)展的“校準儀”。根據(jù)學者測算，要實現(xiàn)2035年基本建成中等發(fā)達國家的戰(zhàn)略目標，未來十年需保持年均4.6%左右的增速。2025年作為關鍵十年的起點，將增速設定在5%左右，既為“十五五”規(guī)劃預留政策彈性空間，又通過“持久戰(zhàn)”的節(jié)奏管理，為應對可能出現(xiàn)的技術突破窗口期或外部環(huán)境突變儲備動能。這種前瞻性布局，體現(xiàn)了跨周期調(diào)節(jié)的政策智慧。

——從民生維度剖析，5%左右的增速是經(jīng)濟與民生良性互動的“壓艙石”。在就業(yè)優(yōu)先政策導向下，GDP每增長1%可帶動約240萬人就業(yè)。按此推算，2025年5%左右的增速目標，將直接創(chuàng)造1200萬個就業(yè)崗位，疊加政策扶持措施，可有效覆蓋1300萬新增就業(yè)需求。這一數(shù)字背后，是對高校畢業(yè)生、農(nóng)民工等重點群體就業(yè)保障的精準施策，更是對“六穩(wěn)六保”政策的深化落實。

——從質(zhì)量層面考量，5%左右的增速是經(jīng)濟升級的“導航儀”。在130萬億元經(jīng)濟總量的新平臺上，2025年的中國，每增長1%的經(jīng)濟增量，相當于10年前（2015年）中國增長2%的體量。這種高基數(shù)上的中高速增長，要求經(jīng)濟發(fā)展必須突破傳統(tǒng)路徑依賴。當戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長貢獻率提升至35%，數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值占比突破12%，5%左右的增速目標已被賦予高質(zhì)量發(fā)展的新內(nèi)涵。

——從風險防控維度看，5%左右的增速是底線思維的“安全線”。面對美聯(lián)儲貨幣政策轉(zhuǎn)向、國際貿(mào)易環(huán)境惡化、地緣政治沖突升級等外部變量，5%左右的增速目標為應對資本外流、匯率波動等潛在沖擊預留了緩沖空間。特別是在非金融部門杠桿率較高的背景下，保持合理增速既能避免債務風險顯性化，又能為財政政策騰挪出化解地方隱性債務的操作空間。

值得注意的是，實現(xiàn)這一目標并非易事，仍然是需要我們“踮踮腳尖”才能夠到的，需要破解“既要又要更要”的三重約束：既要在全球產(chǎn)業(yè)鏈重構中突破“卡脖子”技術壁壘，又要在人口增速下降背景下激活人力資本紅利，更要在“雙碳”目標約束下實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。這要求政策工具箱必須兼具力度與精度，既要保持逆周期調(diào)節(jié)的有效性，更要強化跨周期調(diào)節(jié)的前瞻性，通過制度型開放培育新質(zhì)生產(chǎn)力，最終實現(xiàn)速度與質(zhì)量的辯證統(tǒng)一。

盡管面臨挑戰(zhàn)，我們可以保持樂觀：中國新質(zhì)生產(chǎn)力潛力巨大，將帶動經(jīng)濟走入新的階段。一方面，隨著宏觀政策力度的進一步加強，存量政策效能逐漸顯現(xiàn)，增量政策加力提效，市場活力將進一步釋放，出口將保持韌性，投資和消費依托政策引導，有望成為拉動2025年中國經(jīng)濟增長的關鍵力量。另一方面，我們擁有政治制度優(yōu)勢、超大規(guī)模市場、完備的供應鏈產(chǎn)業(yè)鏈體系以及龐大的高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)工人，這些優(yōu)勢相互作用，使中國經(jīng)濟在復雜環(huán)境中保持穩(wěn)定增長，具備強大韌性與耐力。

CPI 2%左右：為何11年來首次低于3%？

2025年政府工作報告將CPI目標漲幅定為2%左右，這是自2004年以來，我國CPI目標（通脹目標）首次低于3%。

實際上，CPI下調(diào)在全國兩會之前已有信號：在全國31個省級行政區(qū)對2025年地方政府工作做出的具體部署中，對于今年的CPI目標，除了山東設定為“合理水平”、西藏設定為“<3.0%”，其他各省市都將過去3%左右的CPI目標，普遍下調(diào)為2%。

下調(diào)至2%左右，并不意味著未來宏觀調(diào)控將放松對物價的要求，更多的是為了與實際增速水平相匹配：

首先，2%左右的CPI增速目標反映了對物價溫和回升的期望。在當前全球經(jīng)濟形勢復雜多變的背景下，適度的通脹是經(jīng)濟健康增長的重要標志。2%左右的CPI增速目標既避免了價格持續(xù)走低可能帶來的需求不足和經(jīng)濟停滯風險，又防止了高通脹對居民生活成本和企業(yè)經(jīng)營成本的沖擊。這一目標為經(jīng)濟增長提供了一個相對穩(wěn)定、溫和的物價環(huán)境，有助于激發(fā)市場活力，促進消費和投資的合理增長。

其次，這一目標的設定能夠有效引導經(jīng)濟正循環(huán)的形成。適度的通脹能夠刺激消費，因為消費者在預期物價上漲時會增加當期消費，從而帶動企業(yè)生產(chǎn)和投資的擴張。同時，穩(wěn)定的物價水平也有助于企業(yè)合理規(guī)劃生產(chǎn)成本和利潤預期，進一步推動產(chǎn)業(yè)鏈上下游的協(xié)同發(fā)展。通過促進消費、投資和生產(chǎn)的良性互動，2%左右的CPI增速目標有助于形成經(jīng)濟的內(nèi)生循環(huán)，增強經(jīng)濟的韌性和可持續(xù)性。

最后，2%左右的CPI目標有助于穩(wěn)定經(jīng)濟的正反饋狀態(tài)。在經(jīng)濟運行中，物價穩(wěn)定是市場信心的重要支撐。當物價保持在一個合理且穩(wěn)定的水平時，消費者和企業(yè)對經(jīng)濟前景的預期會更加樂觀，從而形成正向反饋機制。例如，穩(wěn)定的物價預期能夠鼓勵企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模，增加就業(yè)機會，進而提高居民收入水平，進一步刺激消費，推動經(jīng)濟的持續(xù)向好發(fā)展。這種正反饋機制的形成對于經(jīng)濟的長期穩(wěn)定增長至關重要。

赤字率4%左右，為何突破常規(guī)3%？

4%左右的財政赤字率是今年財政政策“更加積極”的重要體現(xiàn)，表明政府在穩(wěn)增長與防風險之間，正在尋求更為可持續(xù)的平衡。這也意味著，財政政策需要在逆周期調(diào)節(jié)中發(fā)揮更大作用，財政對經(jīng)濟的支持力度直接增強。

4%左右的財政赤字率，也具有強烈的信號意義。因為，赤字率的調(diào)整不僅是財政政策力度的體現(xiàn)，更是一種政策預期管理工具。突破3%“紅線”的赤字率，將有力地向市場傳遞出明確的穩(wěn)增長信號，有助于穩(wěn)定市場信心，增強市場主體對經(jīng)濟復蘇的預期。此外，赤字率的提高還能夠緩解地方財政壓力，提升地方政府的可支配財力，從而更好地支持地方經(jīng)濟發(fā)展和民生改善。

同時，從宏觀經(jīng)濟政策的協(xié)同性來看，適當提高赤字率也與當前的經(jīng)濟形勢和政策目標高度契合。在全球經(jīng)濟不確定性增加、國內(nèi)經(jīng)濟仍面臨一定下行壓力的背景下，適度提高赤字率能夠為經(jīng)濟增長提供更有力的支撐，同時與其他政策工具（如貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策等）形成協(xié)同效應，進一步推動經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

值得注意的是，實際上，財政赤字率并不存在所謂的確定的統(tǒng)一警戒線，其高低應根據(jù)一國的債務余額和結(jié)構情況、經(jīng)濟發(fā)展狀況以及利率水平等進行綜合考慮。在債務規(guī)?？煽厍疤嵯拢裟甓蓉斦嘧致食掷m(xù)低于同期經(jīng)濟增長率，財政收入增速通常足以覆蓋債務利息支出，財政風險總體處于安全邊界，不會發(fā)生系統(tǒng)性危機。

1.3萬億超長期特別國債：如何全面理解“兩新”？

2025年政府工作報告中指出，2025年將安排1.3萬億元超長期特別國債，其中3000億元用于支持消費品以舊換新，這一舉措不僅在宏觀經(jīng)濟層面具有重要意義，更將對于消費市場和產(chǎn)業(yè)升級方面發(fā)揮重要促進作用。

首先，從消費拉動的角度來看，以舊換新政策為消費者提供了實實在在的實惠。通過財政補貼，消費者能夠以更低的成本更新?lián)Q代自己的消費品，如汽車、家電、手機等。這種直接的經(jīng)濟激勵不僅刺激了消費需求，還擴大了消費市場的規(guī)模。從去年的情況來看，2024年汽車以舊換新政策的實施，使得汽車報廢更新量大幅增加，新能源汽車滲透率顯著提升，家電以舊換新政策也推動了相關產(chǎn)品的銷售額增長。2025年，隨著補貼范圍的擴大和補貼標準的提高，預計將進一步激發(fā)消費者對高品質(zhì)、高性能消費品的需求，從而為消費市場注入新的活力。

同時，3000億元帶動下的消費品以舊換新，其意義遠不止于短期的消費刺激。通過以舊換新，消費者對高品質(zhì)、高性能、更新功能的消費品需求被進一步激發(fā)。這將倒逼企業(yè)更加注重市場定位，加大研發(fā)投入，提升產(chǎn)品質(zhì)量和功能，以滿足消費者日益增長的需求。例如，汽車企業(yè)可能會加速新能源汽車的研發(fā)和生產(chǎn)，家電企業(yè)可能會推出更多高能效、智能化的產(chǎn)品。這種需求端的拉動將促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化升級，推動制造業(yè)向高端化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型，并且將帶動相關產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，從生產(chǎn)、銷售到售后服務，形成完整的經(jīng)濟循環(huán)鏈條，最終形成既讓消費有動力，也讓產(chǎn)業(yè)升級有方向的供需良性循環(huán)。

2025年全國兩會政府工作報告中的主要預期目標，既是應對復雜形勢的有力舉措，也是推動高質(zhì)量發(fā)展的關鍵指引。實現(xiàn)這些目標雖充滿挑戰(zhàn)，但只要我們更加緊密地團結(jié)在以習近平同志為核心的黨中央周圍，堅定信心、務實行動，精準施策、協(xié)同發(fā)力，一定能夠在經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整和全球經(jīng)濟波動中最終實現(xiàn)韌性突圍，向著2035年遠景目標穩(wěn)步邁進。

（本文僅代表作者個人觀點）