2025年政府工作報(bào)告中，“協(xié)同推進(jìn)降碳減污擴(kuò)綠增長(zhǎng)”被著重提出，成為推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵路徑。

過(guò)去一年，我國(guó)持續(xù)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提升綠色低碳發(fā)展水平。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境綜合治理，主要污染物排放量繼續(xù)下降。深入實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，荒漠化、沙化土地面積持續(xù)“雙縮減”。重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能降碳改造收效。但同時(shí)，從生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善形勢(shì)看，成效不夠穩(wěn)固、改善難度加大仍是突出挑戰(zhàn)。

務(wù)實(shí)管用的“政策工具箱”

政府工作報(bào)告提出，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。專家表示，這些看上去的“常規(guī)動(dòng)作”，卻是多年來(lái)我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理積累形成的一套務(wù)實(shí)管用的“政策工具箱”。

藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重中之重。2024年，生態(tài)環(huán)境部推動(dòng)落實(shí)《空氣質(zhì)量持續(xù)改善行動(dòng)計(jì)劃》，財(cái)政部下達(dá)2024年和2025年第一批大氣污染防治資金共計(jì)544億元，評(píng)審入庫(kù)項(xiàng)目3000余個(gè)，支持各地清潔取暖、污染治理、能力建設(shè)等。

各地以產(chǎn)業(yè)、能源、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整為抓手，開(kāi)展重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域深度治理。全國(guó)1.3億噸粗鋼產(chǎn)能、累計(jì)5.5億噸粗鋼產(chǎn)能完成全流程超低排放改造，3.4億噸粗鋼產(chǎn)能完成重點(diǎn)工程改造。

2024年生態(tài)環(huán)境部門(mén)共組織排查2.35萬(wàn)家企業(yè)，完成問(wèn)題整改3萬(wàn)余個(gè)；累計(jì)排查19.05萬(wàn)家企業(yè)，發(fā)現(xiàn)11.87萬(wàn)個(gè)問(wèn)題，完成整改11.52個(gè)，完成率97.1%。

監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2024年全國(guó)空氣質(zhì)量有新的改善，地級(jí)及以上城市細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度下降2.7%，優(yōu)良天數(shù)比例上升至87.2%。生態(tài)環(huán)境部大氣環(huán)境司司長(zhǎng)李天威表示，“當(dāng)前我國(guó)大氣污染治理已進(jìn)入深水區(qū)”。

他介紹，當(dāng)前，主要大氣污染物協(xié)同減排難度大，超標(biāo)排放、環(huán)保治理設(shè)施不正常運(yùn)行和低效失效等問(wèn)題突出。加之全球正處于厄爾尼諾向拉尼娜轉(zhuǎn)換的周期，秋冬季氣象條件總體較差，極端天氣氣候事件多發(fā)頻發(fā)，長(zhǎng)時(shí)間大范圍重污染天氣過(guò)程會(huì)時(shí)有發(fā)生。

對(duì)此，生態(tài)環(huán)境部明確，今年將突出環(huán)境空氣質(zhì)量管理。探索“季會(huì)商、月調(diào)度、對(duì)口幫扶、綜合施策、閉環(huán)管理”工作機(jī)制。研究制定重點(diǎn)行業(yè)大氣污染防治績(jī)效分級(jí)管理辦法。推進(jìn)鋼鐵、水泥、焦化以及燃煤鍋爐超低排放改造，開(kāi)展低效、失效污染治理設(shè)施企業(yè)排查整治。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)、能源、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型。強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，組織區(qū)域相關(guān)省份做好重污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，加大重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量改善監(jiān)督幫扶和統(tǒng)籌強(qiáng)化監(jiān)督力度，有效減輕重污染天氣影響。

第一財(cái)經(jīng)記者了解到，今年，我國(guó)還將把移動(dòng)源減排作為大氣污染治理新突破口，研究制定輕型車(chē)、重型車(chē)的國(guó)七標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)七標(biāo)準(zhǔn)排放控制技術(shù)水平基本上也跟歐美接軌，大概晚兩年左右實(shí)施，實(shí)現(xiàn)機(jī)動(dòng)車(chē)減污降碳協(xié)同。李天威介紹，生態(tài)環(huán)境部還將強(qiáng)化機(jī)動(dòng)車(chē)排放監(jiān)管，持續(xù)開(kāi)展機(jī)動(dòng)車(chē)排放檢驗(yàn)領(lǐng)域第三方機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)整治。

解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的“根子”

政府工作報(bào)告提出，今年我國(guó)將深入實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，全面推進(jìn)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，推動(dòng)“三北”工程標(biāo)志性戰(zhàn)役取得重要成果。

專家表示，國(guó)家之所以如此強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，是因?yàn)槠浣鉀Q的是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的“根子”——區(qū)域差異和系統(tǒng)性治理。生態(tài)環(huán)境部環(huán)評(píng)司有關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)性工作。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，實(shí)施分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控的環(huán)境管理制度。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見(jiàn)》要求，到2025年，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度基本建立，全域覆蓋、精準(zhǔn)科學(xué)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系初步形成。

專家介紹，中國(guó)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題有一個(gè)顯著特點(diǎn)：區(qū)域差異巨大。比如，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的水污染問(wèn)題，黃河流域的生態(tài)脆弱性，京津冀的空氣污染治理，這些問(wèn)題在不同區(qū)域的表現(xiàn)和成因完全不同。傳統(tǒng)的“一刀切”式管理顯然行不通，而分區(qū)管控的意義就在于，根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)制定差異化政策，做到精準(zhǔn)管理。

更重要的是，這種精準(zhǔn)管理不僅是為了解決環(huán)境問(wèn)題，更是為了給經(jīng)濟(jì)發(fā)展“劃邊框”。比如，在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，嚴(yán)格限制開(kāi)發(fā)；在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，推動(dòng)綠色低碳轉(zhuǎn)型；在農(nóng)業(yè)區(qū)，則優(yōu)化土地利用，減少化肥農(nóng)藥的使用。這種分區(qū)域的差異化管理，既能保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又能為高質(zhì)量發(fā)展提供空間。

協(xié)同推進(jìn)降碳減污擴(kuò)綠增長(zhǎng)成為推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵路徑。攝影/章軻

專家介紹，過(guò)去，環(huán)境治理更多是“問(wèn)題導(dǎo)向”，哪里出了問(wèn)題就解決哪里。但分區(qū)管控是“系統(tǒng)治理”，它要求從全局出發(fā)，把生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理整合到一個(gè)框架中。“這種轉(zhuǎn)型并不容易，因?yàn)樗枰蚱苽鹘y(tǒng)的部門(mén)壁壘和利益格局。”

比如，國(guó)土空間規(guī)劃和分區(qū)管控的銜接問(wèn)題，不僅僅是技術(shù)上的難題，更是部門(mén)協(xié)作的挑戰(zhàn)。再比如，公眾參與的不足，反映的是社會(huì)對(duì)環(huán)境治理的參與機(jī)制還不夠成熟。這些問(wèn)題的解決，需要的不僅是技術(shù)手段，更是制度設(shè)計(jì)和文化塑造。

據(jù)第一財(cái)經(jīng)記者了解，被稱為美麗中國(guó)建設(shè)關(guān)鍵“拼圖”的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，今年將在全國(guó)范圍內(nèi)加力推進(jìn)，以科學(xué)指導(dǎo)各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)。專家表示，生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單要在充分銜接國(guó)土空間規(guī)劃用途管制要求的基礎(chǔ)上，聚焦國(guó)土空間環(huán)境質(zhì)量管控。通過(guò)這些措施，確保生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國(guó)土空間規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中相互支撐，形成合力。

綠色轉(zhuǎn)型并非一蹴而就

今年政府工作報(bào)告提出，加快發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)。完善支持綠色低碳發(fā)展的政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，營(yíng)造綠色低碳產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展生態(tài)。深入實(shí)施綠色低碳先進(jìn)技術(shù)示范工程，培育綠色建筑等新增長(zhǎng)點(diǎn)。健全綠色消費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)方式和生活方式。

同時(shí)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和。扎實(shí)開(kāi)展國(guó)家碳達(dá)峰第二批試點(diǎn)，建立一批零碳園區(qū)、零碳工廠。加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系，擴(kuò)大全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)行業(yè)覆蓋范圍。開(kāi)展碳排放統(tǒng)計(jì)核算，建立產(chǎn)品碳足跡管理體系、碳標(biāo)識(shí)認(rèn)證制度。加快建設(shè)“沙戈荒”新能源基地，發(fā)展海上風(fēng)電，統(tǒng)籌就地消納和外送通道建設(shè)。開(kāi)展煤電低碳化改造試點(diǎn)示范。規(guī)劃應(yīng)對(duì)氣候變化一攬子重大工程，積極參與和引領(lǐng)全球環(huán)境與氣候治理。

專家介紹，盡管政策與行動(dòng)已經(jīng)明確，但綠色轉(zhuǎn)型并非一蹴而就。當(dāng)前，中國(guó)在綠色轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨著諸多挑戰(zhàn)。

比如，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度較大。中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，高耗能、高排放行業(yè)占比較高。推動(dòng)這些行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型，需要克服技術(shù)、資金、政策等多方面的障礙。例如，鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)行業(yè)的碳排放量較大，如何在保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)這些行業(yè)的減排，是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

據(jù)第一財(cái)經(jīng)記者了解，當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)研究相對(duì)薄弱，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)能力不足。這不僅制約了生態(tài)環(huán)境治理的深度和廣度，也影響了綠色轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。例如，新污染物治理、核與輻射安全等領(lǐng)域原始創(chuàng)新不足，科技成果轉(zhuǎn)化效率低，先進(jìn)技術(shù)難以快速應(yīng)用。

對(duì)此，《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域科技創(chuàng)新推動(dòng)美麗中國(guó)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（下稱《實(shí)施意見(jiàn)》）提出，以支撐保障美麗中國(guó)建設(shè)為目標(biāo)，以重大科技需求為牽引，以科技創(chuàng)新重大行動(dòng)為抓手，以戰(zhàn)略科技力量為支撐，打造開(kāi)放包容的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域科技創(chuàng)新環(huán)境，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，推動(dòng)構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系。

《實(shí)施意見(jiàn)》提出，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域技術(shù)發(fā)展預(yù)測(cè)與中長(zhǎng)期科技戰(zhàn)略研究，組織制定生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域科技發(fā)展規(guī)劃。強(qiáng)化企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位，集聚各類創(chuàng)新要素，培育生態(tài)環(huán)境科技領(lǐng)軍企業(yè)，加大對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)＞匦轮行∑髽I(yè)的支持力度。充分發(fā)揮科技領(lǐng)軍企業(yè)“出題人”“答題人”“閱卷人”作用，支持企業(yè)開(kāi)展前沿導(dǎo)向的探索性基礎(chǔ)研究和市場(chǎng)導(dǎo)向的應(yīng)用性基礎(chǔ)研究，加強(qiáng)行業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)，牽頭承擔(dān)或參與國(guó)家重大技術(shù)攻關(guān)任務(wù)和區(qū)域示范類項(xiàng)目。

同時(shí)，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)牽頭建設(shè)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)合體、產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)共同體、技術(shù)聯(lián)盟等協(xié)同創(chuàng)新組織，推動(dòng)大中小企業(yè)融通創(chuàng)新。引導(dǎo)企業(yè)、高校、科研單位共建一批綠色低碳產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)，共同開(kāi)展產(chǎn)業(yè)方向研判、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新、知識(shí)產(chǎn)權(quán)布局等研究，加快科研成果產(chǎn)業(yè)化。

綠色轉(zhuǎn)型不僅是一場(chǎng)技術(shù)革命，更是一場(chǎng)社會(huì)變革。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員周宏春表示，綠色轉(zhuǎn)型需要全社會(huì)的共同努力，包括政府、企業(yè)、公眾等各方的參與。只有形成全社會(huì)的共識(shí)和行動(dòng)，才能真正實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。