(本文作者田軒，清華大學五道口金融學院副院長）

2025年政府工作報告有些不一樣：

回歸“初心”，關注“溫度”：從主要預期目標的“居民收入增長和經(jīng)濟增長同步”“城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右”到十項政府工作任務中的消費升級與安居工程、就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略以及教育醫(yī)療普惠化、養(yǎng)老托育服務體系建設以及社會保障提標擴面，2025年政府工作報告以“民生為大”的鮮明導向，將“人的現(xiàn)代化”貫穿政策設計始終，通過系統(tǒng)性制度創(chuàng)新回應人民群眾對美好生活的向往。

“創(chuàng)新”主導，鑄造“深度”：“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”置于現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設的核心位置，通過制度創(chuàng)新與戰(zhàn)略布局構建起新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的“四梁八柱”；從強調(diào)“‘人工智能 +’行動的戰(zhàn)略價值”“探索國家實驗室新型科研組織模式”，到破解科技創(chuàng)新融資難題的“四項試點”，報告勾勒出中國新質(zhì)生產(chǎn)力“科技 – 金融 – 產(chǎn)業(yè)”良性循環(huán)的發(fā)展路徑。

關注“信心”，保障“根基”：從“更加積極的財政政策”與“適度寬松的貨幣政策”組合、4%左右的赤字率安排等，到明確“依法保護民營企業(yè)和民營企業(yè)家合法權益”、通過解決拖欠賬款長效機制、規(guī)范涉企執(zhí)法專項行動等舉措構建公平競爭的市場環(huán)境，從 “政策工具箱”的精準施策到 “制度供給”的持續(xù)優(yōu)化，2025 年政府工作報告中的“信心”邏輯貫穿始終。

消費：從“促內(nèi)需”到“促進可持續(xù)的內(nèi)需”

消費不僅是經(jīng)濟增長的“壓艙石”，更是人民群眾美好生活的重要體現(xiàn)。特別值得關注的是，在2025年政府重點工作的首要任務全方位擴大內(nèi)需中，3000 億元超長期特別國債不再投向傳統(tǒng)基建，而是用于消費品以舊換新，從傳統(tǒng)“投資于物”的冰冷數(shù)字，到如今“投資于人”的溫暖敘事，體現(xiàn)的不僅是增長動能的轉換，更是發(fā)展理念的升維。

簡單地說，擴大內(nèi)需，絕對不能是掏空百姓腰包的一錘子買賣，而要消費、投資和生產(chǎn)能夠良性循環(huán)的持續(xù)經(jīng)濟正反饋。監(jiān)管部門或?qū)⑼瞥鰧ｍ椡顿Y基金，引導社會資本參與新興產(chǎn)業(yè)基建、民生工程、服務業(yè)等領域的投資，重點支持產(chǎn)業(yè)升級；將通過政策引導和激勵機制，鼓勵金融機構加大對重點項目的融資支持，簡化審批流程，提升投資效率。

未來，在政策落地中，還應進一步從“敢消費”“能消費”“愿消費”三個方面著力提升老百姓的消費獲得感，從而全方位保障推動擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的實施。

在“敢消費”方面，通過強化民生保障，提升居民的安全感和消費信心。居民醫(yī)保人均財政補助標準提高到700元，基本公共衛(wèi)生服務經(jīng)費人均財政補助標準提高到99元，進一步減輕了居民的醫(yī)療負擔。同時，實施重點領域就業(yè)支持計劃，拓寬就業(yè)渠道，強化對就業(yè)困難群體的幫扶，確保居民有穩(wěn)定的收入來源，從而消除消費的后顧之憂。

在“能消費”方面，多渠道促進居民增收，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準再提高20元，退休人員基本養(yǎng)老金也將適當提高，切實增強居民的消費能力。同時，通過優(yōu)化財政支出結構，發(fā)行超長期特別國債支持消費品以舊換新，直接刺激消費需求，為居民消費提供有力支持。

在“愿消費”方面，通過優(yōu)化消費環(huán)境、提升消費供給質(zhì)量，激發(fā)居民的消費意愿。實施提振消費專項行動，推動消費升級，促進數(shù)字、綠色、文旅等新興消費業(yè)態(tài)發(fā)展。同時，簡化投資審批流程，引導更多民間資本參與社會民生領域建設，拓寬保障性住房再貸款使用范圍，改善居民居住條件，進一步提升消費體驗和生活品質(zhì)。

這些舉措從保障民生、促進增收、優(yōu)化消費環(huán)境等多個維度發(fā)力，為消費提供全方位的保障與支持，使消費不只是經(jīng)濟增長的解決方案，更成為百姓美好生活向往實現(xiàn)的加速器。

創(chuàng)新：從科創(chuàng)“新”到產(chǎn)業(yè)“新”

“科技”一詞出現(xiàn)28次，“技術”一詞出現(xiàn)15次，“創(chuàng)新”一詞出現(xiàn)40次，量子科技、生物制造等未來產(chǎn)業(yè)被重點標注……2025年政府工作報告的含“科”量相當高。

我特別關注的是報告中涉及科技金融的相關內(nèi)容。

為破解科技創(chuàng)新的融資難題，報告中部署了“四項試點”改革：擴大金融資產(chǎn)投資公司股權投資試點范圍、延長科技企業(yè)并購貸款期限、優(yōu)化知識產(chǎn)權質(zhì)押融資機制，以及引入保險資金作為長期資本。

這一部署，為金融支持實體經(jīng)濟提供了新的方向和使命，即通過機制深度改革，實現(xiàn)金融運行與金融治理的共同提升，實現(xiàn)資金鏈與創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈以及人才鏈的深度整合。對此，未來，從頂層設計與政策制定、市場機制優(yōu)化等層面進行科技金融供給的系統(tǒng)性改革和創(chuàng)新。

頂層設計是完善科技金融支撐框架的關鍵。目前，我國金融法律體系不斷完善，根據(jù)二十屆三中全會要求，金融法已列入立法日程，這標志著我國金融法治建設邁入新的階段。未來，隨著金融法的制定圍繞建設安全高效的金融基礎設施、健全金融消費者保護機制、深化央地協(xié)同監(jiān)管機制改革等內(nèi)容展開，完善的法律體系將為金融支持新質(zhì)生產(chǎn)力提供堅實的法律保障。除了加快推動金融法的立法進程，未來還應進一步強化法治引導下的政策協(xié)同：政府應制定長期的科技發(fā)展戰(zhàn)略，通過研發(fā)補貼、稅收減免和創(chuàng)新獎勵等政策，激勵企業(yè)和研究機構增加研發(fā)投入。

企業(yè)是新質(zhì)生產(chǎn)力的微觀主體，其創(chuàng)新能力直接決定了新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展水平。未來，應在直接融資與間接融資的平衡優(yōu)化中，不斷豐富我國科技金融供給：

首先，創(chuàng)新我國間接融資體系，持續(xù)豐富銀行信貸產(chǎn)品矩陣。差異化設計信貸模式以匹配企業(yè)發(fā)展，強化信用擔保，提升科技企業(yè)授信，降低融資成本。支持科技創(chuàng)新項目庫，健全信用管理機制，完善融資擔保與抵質(zhì)押品管理。鼓勵銀行創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，如科創(chuàng)貸、研發(fā)貸。明確投貸業(yè)務標準，推動投貸聯(lián)動普及，鼓勵銀行理財子公司開發(fā)長期權益產(chǎn)品，促進科技與金融深度融合。

其次，加快培育積極活躍的創(chuàng)投市場，提高資本包容性。加強政府引導基金支持，優(yōu)化考核標準，提高對科技型項目包容度，建立政府基金與產(chǎn)業(yè)資本投資項目共享平臺，促進政府與產(chǎn)業(yè)協(xié)同。同時，完善風險投資“募投管退”制度設計，針對不同類別投資機構進行差異化監(jiān)管，分類制定短、中、長期資金規(guī)劃，加大稅收優(yōu)惠，激勵投早、投小、投長期、投硬科技。

同時，加大力度發(fā)展科創(chuàng)債。適當放松對科創(chuàng)債納入帶息負債考核管制以及對研發(fā)費用、管理費用、營收、市場占比等的過度要求，建立科創(chuàng)企業(yè)信用評估體系，推動債券市場標準統(tǒng)一，促進多種所有制企業(yè)市場地位平等。鼓勵在科創(chuàng)板試點科創(chuàng)類債券創(chuàng)新品種，進一步放松科創(chuàng)類REITs等產(chǎn)品發(fā)行條件，降低發(fā)行成本。完善信息披露和持續(xù)監(jiān)管，尤其是加強對資金流向、企業(yè)經(jīng)營情況的披露，推動優(yōu)質(zhì)科創(chuàng)債做市交易。

此外，完善科創(chuàng)資本生態(tài)，壯大耐心資本。深化發(fā)行承銷制度改革，完善科技企業(yè)認定標準，優(yōu)化新股發(fā)行定價機制。推進交易制度改革，同步進行投資者適當性管理，引導各類養(yǎng)老金、保險資金、銀行理財資金等中長期資金入市。持續(xù)擴容外資互聯(lián)互通機制，擴大交易產(chǎn)品范圍，促進雙向交流。健全強制退市標準，優(yōu)化退市流程環(huán)節(jié)，暢通企業(yè)退市的后續(xù)融資通道，促進優(yōu)勝劣汰、吐故納新的良性市場生態(tài)加速實現(xiàn)。

發(fā)展壯大民營經(jīng)濟：

從“政策依靠”到“制度信任”

今年2月17日中央民營經(jīng)濟座談會上，習近平總書記強調(diào)“民營企業(yè)和民營企業(yè)家是我們自己人”，這一論斷為新時代民營經(jīng)濟發(fā)展注入強勁信心。2025 年全國兩會政府工作報告進一步明確“有效激發(fā)各類經(jīng)營主體活力”的部署，標志著中央對于民營經(jīng)濟發(fā)展的支持，進入政策落實與制度創(chuàng)新并重的新階段。未來，民營經(jīng)濟發(fā)展將完成從“政策依靠”轉向“制度信任”的轉型升級。

一段時間以來，我國民間投資增速和占整體投資的比重呈現(xiàn)下降態(tài)勢，這意味著，單純依靠政策刺激來促進民營經(jīng)濟發(fā)展的邊際效應正在遞減。這背后的原因在于，當政策支持未能真正轉化為穩(wěn)定預期，企業(yè)往往陷入“不敢投、不愿投”的困境。對此，今年政府工作報告提出“扎扎實實落實促進民營經(jīng)濟發(fā)展的政策措施”，直指當前政策執(zhí)行中的“空轉”現(xiàn)象。未來，破解“空轉”困局，需要進一步構建“制度供給——政策執(zhí)行——效果反饋”的閉環(huán)機制，可借鑒上海浦東、浙江臺州等地的“政策效果第三方評估”及“企業(yè)訴求人大評議機制”，將政策執(zhí)行效果交由市場主體評判，形成“需求—供給—改進”的良性循環(huán)。

制度保障的核心在于穩(wěn)定市場預期?；诖?，民營經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展需要“雙輪驅(qū)動”——既要有政策“硬支持”的精準滴灌，更離不開制度“軟支撐”的持續(xù)滋養(yǎng)。其中，公平競爭的市場環(huán)境，是民營經(jīng)濟信心與活力生根發(fā)芽的土壤。中央民營經(jīng)濟座談會明確要求“破除依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭的各種障礙”，這與今年政府工作報告“綜合整治‘內(nèi)卷式’競爭”的部署形成呼應。未來，應該從兩個層面“破除內(nèi)卷式競爭”：對于政府之間“內(nèi)卷”，政府要從市場參與者真正轉變?yōu)槭袌鲆?guī)范的執(zhí)行者和守護者，轉換職能、提高治理效能；對于企業(yè)間的“內(nèi)卷”，應通過發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、依靠科技創(chuàng)新，從當前的存量博弈變成增量競爭。

從更長遠的角度來看提振民營企業(yè)家信心這個問題，還需要將相關制度改革向深層次推進。對此，未來應保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性、一致性和可預期性，使民企增加發(fā)展信心，敢闖敢拼。通過推進包括個人破產(chǎn)法立法等一系列舉措，完善寬容失敗的制度環(huán)境，更好地保護創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和企業(yè)家精神。同時，還需要從微觀、中觀和宏觀三個層面構建對于民營企業(yè)科技創(chuàng)新的激勵機制：微觀層面，形成容忍失敗的文化氛圍，鼓勵企業(yè)家大膽創(chuàng)新；中觀層面，完善資本市場，吸引長期機構投資者；宏觀層面，加強知識產(chǎn)權保護，推動科技成果轉化。

資本市場：向長期制度建設求“穩(wěn)”

2025年全國兩會政府工作報告中，資本市場建設成為重要議題，強調(diào)深化資本市場投融資綜合改革、推動中長期資金入市、加強穩(wěn)市機制建設等。這些表述背后，是政府對資本市場長期穩(wěn)定發(fā)展的深遠考量。

未來，中國資本市場要實現(xiàn)真的“穩(wěn)”，關鍵在于加強長期制度建設。對此，基于今年的政府工作報告，我有以下幾點理解：

“加強戰(zhàn)略性力量儲備和穩(wěn)市機制建設”，平準基金是當前穩(wěn)市場機制建設的關鍵。互換便利具有一定的穩(wěn)市場機制作用，但其無法替代平準基金。雖然說，央行提供的互換便利工具能通過提供高流動性資產(chǎn)作為抵押品換取證券等資產(chǎn)，增加市場的流動性，穩(wěn)定市場價格，但與平準基金相比，互換便利工具在資金規(guī)模、運作機制等方面可能存在一定的差異：一方面，互換便利工具是通過提高機構的融資能力間接支持市場，且依賴于市場機構的參與。另一方面，平準基金具有更直接的市場干預能力，能迅速穩(wěn)定市場情緒。因此，互換便利在操作上和功能上無法完全替代平準基金，但未來兩者可以結合使用，形成更全面的市場穩(wěn)定機制。

“大力推動中長期資金入市”，制度建設還有很大優(yōu)化空間：

一是進一步降低中長期資金準入門檻，簡化市場準入程序，并提高全國社保基金和基本養(yǎng)老保險基金的權益投資比例，優(yōu)化風險系數(shù)規(guī)定，創(chuàng)新財稅制度，如針對不同期限投資涉及的所得稅、印花稅、契稅及相應股息、紅利所得，進行分級分檔征稅，對長期投資進行適當減免等。

二是大力發(fā)展權益類公募基金，支持私募證券投資基金穩(wěn)健發(fā)展，鼓勵險資、企業(yè)年金等開展多元化投資，如拓展期權、期貨等金融衍生品及其他創(chuàng)新產(chǎn)品投資。

三是建立健全商業(yè)保險資金、各類養(yǎng)老金等中長期資金的三年以上長周期考核機制，優(yōu)化考核標準，加強對中長期資金權益投資的監(jiān)管包容性，引導價值投資。

四是加強上市公司治理，通過增強信息披露透明度、鼓勵上市公司加強市值管理，鼓勵回購增持等方式，提高上市公司質(zhì)量，提升市場對中長期資金的吸引力。

五是加強入市及交易監(jiān)管，完善信息披露制度，支持長期資金深度參與資本市場結構優(yōu)化和上市公司治理活動中，同時加大違法違規(guī)行為處罰力度，有效控制風險，完善長期收益保障機制。

“進一步深化資本市場投融資綜合改革”，應注重構建更具活力、韌性和包容性的多層次資本市場體系。首先，應增強資本市場制度的包容性、適應性，優(yōu)化上市審核流程，提高透明度，尤其是深化科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板和北交所的改革，提高對科技型企業(yè)的包容度，簡化并購重組流程，降低企業(yè)并購成本。其次，打通中長期資金入市的卡點堵點，引導社保、保險、理財?shù)荣Y金入市，穩(wěn)步推進公募基金改革，提升市場活力。再者，推動金融產(chǎn)品創(chuàng)新和跨境資本流動，加快多層次債券市場發(fā)展，壯大衍生品市場，拓展QFII和滬深股通機制，吸引更多境外資本。最后，還應加強上市公司治理，鼓勵上市公司回購增持以及分紅等，有效提升上市公司投資價值。

“改革優(yōu)化股票發(fā)行上市和并購重組制度”未來該怎么改？怎么優(yōu)化？就IPO而言，應進一步簡化企業(yè)上市流程，縮短審核周期，提高上市效率，特別是為創(chuàng)新型企業(yè)提供更加靈活的上市標準和條件，鼓勵更多具有創(chuàng)新潛力的企業(yè)進入資本市場。

就并購重組市場而言，應減少行政干預，鼓勵企業(yè)按照市場化原則進行并購重組，完善信息披露制度，強化監(jiān)管透明度，優(yōu)化資產(chǎn)評估機制，確保交易公平公正，同時設立專項基金支持優(yōu)質(zhì)并購項目，降低融資成本，促進資源高效配置，助力新興產(chǎn)業(yè)快速壯大。

“加快多層次債券市場發(fā)展”，應該從五個層面綜合發(fā)力：

首先，完善市場化運行機制，逐步取消不必要的行政管制，完善承銷、經(jīng)紀、估值、做市等制度規(guī)則，引入更多市場參與者。

其次，統(tǒng)一市場基本規(guī)則，加強公司信用類債券市場的統(tǒng)籌規(guī)劃和監(jiān)管協(xié)同，強化市場化約束機制，提高市場透明度和風險揭示能力，形成銀行間債券市場、交易所債券市場和柜臺債市場互為補充、協(xié)同發(fā)展的多層次市場體系。

再者，豐富債券品種，發(fā)展公司債、企業(yè)債、綠色債券等多種債券產(chǎn)品，推出創(chuàng)新債券產(chǎn)品，如扶貧債券、雙創(chuàng)債券、鄉(xiāng)村振興債券等，滿足不同融資需求；

與此同時，推動債券市場互聯(lián)互通，實現(xiàn)跨市場交易和信息披露共享，降低交易成本，提升市場效率。

此外，強化監(jiān)管力度，建立健全風險監(jiān)測預警機制，嚴厲打擊違法違規(guī)行為，同時建立多層次風險分擔機制，保障市場穩(wěn)定運行。

通過2025年政府工作報告的部署，可以預見的是，未來我們的政策行動將會盡可能跑在市場預期的前面，尤其是在非常時期，非常政策的出臺將會更“大膽”，“看準了就一次性給足”，以“超預期”實現(xiàn)對市場的“突然襲擊”和“先發(fā)制人”。

本文僅代表作者觀點。