“高質(zhì)量推進(jìn)立法工作。落實(shí)深化立法領(lǐng)域改革要求，堅(jiān)持改革和法治相統(tǒng)一。預(yù)安排審議34件法律案。”日前提請審議并獲批準(zhǔn)的全國人大常委會(huì)工作報(bào)告（下稱“報(bào)告”），透露了2025年度國家立法工作的動(dòng)向。

報(bào)告顯示，2025年預(yù)安排審議34件法律案，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、安全等多個(gè)領(lǐng)域，其中，備受關(guān)注的民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、反不正當(dāng)競爭法、托育服務(wù)法、食品安全法、治安管理處罰法等均在列。值得一提的是，報(bào)告提及人工智能等新興領(lǐng)域的立法工作，提出將圍繞人工智能、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、大數(shù)據(jù)等新興領(lǐng)域加強(qiáng)立法研究。

“從政治到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域，均有不少立法、修法的工作進(jìn)展。”中國政法大學(xué)法學(xué)院教授張力告訴第一財(cái)經(jīng)，“其中，有些計(jì)劃新制定的法律屬于填補(bǔ)空白性的，如托育服務(wù)法。有些計(jì)劃修訂的法律雖然不是填補(bǔ)空白，但在當(dāng)前具有鮮明的問題指向。”

填補(bǔ)哪些法律空白？

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，2025年度國家立法工作中的重點(diǎn)之一無疑是民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法。

近年來，我國民營經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出快速發(fā)展的勢頭，對國家經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)日益顯著，此前國家已經(jīng)出臺(tái)不少促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針政策，也有中小企業(yè)促進(jìn)法、優(yōu)化營商環(huán)境條例等法律法規(guī)為民營經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航，但始終缺少一部專門關(guān)于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性法律，因此近幾年業(yè)界對出臺(tái)民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的呼聲大漲。

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的草案征求意見稿于去年10月向社會(huì)公開征求意見；去年12月，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法草案正式提請全國人大常委會(huì)進(jìn)行了初次審議，上個(gè)月24日，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法草案二審稿也已提請審議。

制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法此前被寫入全國人大常委會(huì)2024年度立法工作計(jì)劃，此次再被今年全國人大常委會(huì)工作報(bào)告提及，其立法進(jìn)程有望在今年得到進(jìn)一步推進(jìn)。

此外，報(bào)告還明確指出將制定金融法。2024年7月21日，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》正式對外公布，在深化金融體制改革部分明確提到，“制定金融法。”

北京大學(xué)法學(xué)院教授郭靂在一篇公開發(fā)表的文章中表示，我國現(xiàn)行金融領(lǐng)域立法，有些重要金融法律在很長一段時(shí)間未得到修訂，存在立法空白甚至形成監(jiān)管盲區(qū)，有些方面的立法缺少高維度的共識，需要一部基礎(chǔ)性法律夯基壘臺(tái)。“制定金融法為金融活動(dòng)提供了基礎(chǔ)法律框架和規(guī)則，明確各方的權(quán)利和義務(wù)，為金融市場的有序運(yùn)行提供法律依據(jù)。”

金融法的制定事實(shí)上已經(jīng)被提上日程。在2024年9月6日舉行的國新辦新聞發(fā)布會(huì)上，司法部立法二局負(fù)責(zé)人姜杉介紹，目前有關(guān)部門正在抓緊研究起草金融法草案，司法部也參與了相關(guān)工作。

在社會(huì)、文化領(lǐng)域立法方面，被業(yè)界期待已久的“托育服務(wù)法”出現(xiàn)在報(bào)告中。

在當(dāng)下，嬰幼兒托育服務(wù)作為促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的重要支持措施，其重要性愈加凸顯，但與之相對的是托育服務(wù)面臨的諸多問題——地方重視程度不高，有效供給不足；運(yùn)營成本難降，普惠程度不高；支持措施落地慢，短板弱項(xiàng)多；綜合監(jiān)管不完善，存在安全隱患等。

盡管已有現(xiàn)行法律納入了托育服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，但缺少一部專門的法律對托育領(lǐng)域加以規(guī)范，始終難以避免覆蓋范圍有限、保障水平低等問題。中國政法大學(xué)法學(xué)院教授張力告訴第一財(cái)經(jīng)，對托育服務(wù)進(jìn)行專門立法，在當(dāng)前的背景下具有重要意義，不僅是對0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展的保障，是對未成年人群體合法權(quán)益保護(hù)的完整覆蓋，也是對家庭的扶持，讓有意愿生育的家庭能夠得到更為充分的公共服務(wù)。

于2023年9月7日發(fā)布的十四屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃曾將托育服務(wù)法列入第二類項(xiàng)目，即需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議的法律草案。此次報(bào)告將托育服務(wù)法列入2025年預(yù)安排審議的34件法律案中，其立法工作有望在今年得到推進(jìn)。

為完善國家安全體系和公共安全治理機(jī)制，今年還將繼續(xù)推進(jìn)制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法。2024年6月7日，國務(wù)院總理李強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論《中華人民共和國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法（草案）》。會(huì)議討論并原則通過草案，決定將草案提請全國人大常委會(huì)審議。

2024年9月10日，十四屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議舉行第一次全體會(huì)議，國務(wù)院提出了關(guān)于提請審議突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法草案的議案。而后2024年9月13日至10月12日，該草案公開征求意見。

回應(yīng)哪些現(xiàn)實(shí)問題？

圍繞完善國家安全體系和公共安全治理機(jī)制，今年還將推進(jìn)修改道路交通安全法和食品安全法。

我國道路交通安全法自2004年5月1日起施行，法律基礎(chǔ)為“有人駕駛”，自動(dòng)駕駛汽車上道路通行是當(dāng)初立法者無法預(yù)料的新生事物。盡管可以通過政策文件的形式逐步完善，但法律效力層級不夠。

在自動(dòng)駕駛技術(shù)快速發(fā)展的背景下，周光權(quán)代表曾于去年召開的十四屆全國人大二次會(huì)議上提出《關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范自動(dòng)駕駛的建議》，建議及時(shí)推動(dòng)修改道路交通安全法等上位法，增設(shè)“自動(dòng)駕駛”章節(jié)條文，推進(jìn)高級別自動(dòng)駕駛商業(yè)化落地。

對于上述建議，公安部積極與全國人大常委會(huì)法工委、司法部等國家立法機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)道路交通安全法修訂，并結(jié)合自動(dòng)駕駛發(fā)展最新進(jìn)展，積極提出立法建議，完善自動(dòng)駕駛相關(guān)條款，為自動(dòng)駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更加堅(jiān)實(shí)的法律保障。

此次報(bào)告提及2025年將修改道路交通安全法，在張力看來，這在當(dāng)前具有鮮明的問題指向。他指出，“道路交通安全法21年由公安部公開征求過意見，停滯多年后進(jìn)入修法議程，有助于及時(shí)回應(yīng)重點(diǎn)機(jī)動(dòng)車輛通行管理、電動(dòng)自行車事故風(fēng)險(xiǎn)上升、自動(dòng)駕駛汽車上路通行等現(xiàn)實(shí)問題，也有助于為地方因地制宜進(jìn)行銜接立法提供上位法依據(jù)，減少交通事故帶來的傷亡數(shù)量。”

在修改進(jìn)程中的食品安全法則有望在液態(tài)食品（如食用油等）運(yùn)輸環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對方面，做出規(guī)定。為嚴(yán)格落實(shí)食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”要求，規(guī)范重點(diǎn)液態(tài)類食品散裝運(yùn)輸行為，國家市場監(jiān)管總局于2025年2月17日發(fā)布了《中華人民共和國食品安全法（修正草案征求意見稿）》，向社會(huì)公開征求意見。

此次食品安全法修正聚焦重點(diǎn)液態(tài)類食品散裝運(yùn)輸許可準(zhǔn)入事項(xiàng)，增加一條，修改一條，增設(shè)準(zhǔn)入要求與配套的罰則規(guī)定。在業(yè)界看來，這釋放了對液態(tài)類食品散裝運(yùn)輸行為的強(qiáng)監(jiān)管信號，對2024年“油罐車運(yùn)輸食用油”事件作出了回應(yīng)。河北農(nóng)業(yè)大學(xué)孫娟娟發(fā)文認(rèn)為，“油罐車運(yùn)輸食用油”事件不僅暴露了運(yùn)輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管漏洞，還讓液態(tài)類食品及其在非消費(fèi)端的安全保障成為關(guān)注。因此，食品安全法亟須進(jìn)行修正。

報(bào)告還提及修改傳染病防治法。此前在2023年10月，傳染病防治法修訂草案已提請十四屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議初審。2024年9月，修訂草案提請十四屆全國人大常委會(huì)進(jìn)行了二次審議。修訂重點(diǎn)聚焦在疫情防控的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。按流程，該修訂草案還要進(jìn)行三次審議。

加強(qiáng)人工智能等新興領(lǐng)域立法研究

此次報(bào)告中值得注意的是，2025年將圍繞人工智能、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、大數(shù)據(jù)等新興領(lǐng)域加強(qiáng)立法研究。

在今年兩會(huì)期間，人工智能等新興領(lǐng)域的立法工作也是各位代表委員關(guān)注的重點(diǎn)，不少代表委員就此話題提出議案提案。

全國人大代表，小米集團(tuán)創(chuàng)始人、董事長兼CEO雷軍就提交了一份關(guān)于加強(qiáng)“AI換臉擬聲”違法侵權(quán)重災(zāi)區(qū)治理的建議。雷軍提出，目前人工智能已經(jīng)深入到人民群眾生活的各個(gè)方面，但“AI換臉擬聲”不當(dāng)濫用已成為違法侵權(quán)行為的重災(zāi)區(qū)，AI深度合成技術(shù)所需素材獲取便利、技術(shù)使用門檻低、侵權(quán)主體及其手段隱蔽性強(qiáng)等特點(diǎn)，給治理帶來較大挑戰(zhàn)。

雷軍建議，針對“AI換臉擬聲”等問題，探索推出人工智能單行法，提高立法位階及其效力，在分級分類的基礎(chǔ)上進(jìn)行務(wù)實(shí)治理，明確“AI換臉擬聲”應(yīng)用邊界紅線，完善侵權(quán)證據(jù)規(guī)則，加大對利用人工智能技術(shù)實(shí)施犯罪行為的刑事處罰力度。

據(jù)央視新聞報(bào)道，全國人大代表、馬鞍山市委書記袁方也在兩會(huì)上表示，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新興領(lǐng)域的發(fā)展日新月異，迫切需要盡快完善相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范行業(yè)發(fā)展，保障公民權(quán)益，維護(hù)國家和社會(huì)安全。建議加快新興領(lǐng)域立法，盡快出臺(tái)人工智能法，對人工智能的研發(fā)應(yīng)用安全等進(jìn)行全面規(guī)范。

1月12日至13日召開的中央政法工作會(huì)議要求，對存在時(shí)間差、空白區(qū)的要推動(dòng)“立”。針對重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域，司法部要主動(dòng)研究提出立法建議。比如，要研究無人駕駛、低空經(jīng)濟(jì)、人工智能、虛擬貨幣、數(shù)據(jù)權(quán)屬等新問題。

近幾年，社會(huì)各界對人工智能、大數(shù)據(jù)等新興領(lǐng)域的立法工作呼聲一直很高。包括中國政法大學(xué)數(shù)據(jù)法治研究院教授張凌寒在內(nèi)的AI善治學(xué)術(shù)工作組撰文指出，“2024年可視為中國人工智能法治研究的新元年”。而在全國人大常委會(huì)工作報(bào)告所提出的加強(qiáng)人工智能等新興領(lǐng)域立法研究的部署要求下，該領(lǐng)域的立法研究可能在2025年持續(xù)迎來熱潮。