2025年3月5日，第十四屆全國人民代表大會第三次會議在北京召開，李強總理在會上作了《政府工作報告》(以下簡稱《報告》)。第一財經(jīng)首席經(jīng)濟學家調(diào)研組成員——畢馬威中國經(jīng)濟研究院院長蔡偉通過一組數(shù)字對《報告》進行解讀。

蔡偉 畢馬威中國經(jīng)濟研究院院長

2025年作為“十四五”的收官之年，面對日趨復雜的國內(nèi)外宏觀環(huán)境，《報告》設定了“5%左右”的經(jīng)濟增速目標，宏觀政策調(diào)控力度明確加碼。除了關注短期增長的穩(wěn)定，《報告》注重改革與創(chuàng)新，強調(diào)促消費和惠民生，同時也聚焦應對當前經(jīng)濟運行中的潛在風險。《報告》全文一萬七千多字，內(nèi)容豐富、信息量大。本文結(jié)合今年經(jīng)濟增速目標與重點工作任務，凝練出五個關鍵數(shù)字，正好組成“54321”。“5”代表5%左右的經(jīng)濟增速目標；“4”代表4%左右赤字率；“3”代表3000億元消費品以舊換新支持資金；“2”有多層含義，包括2%左右的CPI目標、兩個毫不動搖、兩個創(chuàng)新（即科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新）、兩種資產(chǎn)價格（即穩(wěn)住樓市股市）等等；“1”則是建設全國統(tǒng)一大市場。通過這一組數(shù)字，我們可以更好把握未來政策風向。

如何理解“5%左右”經(jīng)濟增速目標

《報告》將2025年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長目標設定在“5%左右”，與2024年目標保持一致。綜合宏觀內(nèi)外部環(huán)境，今年“5%左右”目標增速的達成較上一年更具挑戰(zhàn)性。《報告》對國內(nèi)宏觀形勢作出判斷，指出當前“經(jīng)濟回升向好基礎還不穩(wěn)固，有效需求不足，特別是消費不振”。當前國內(nèi)物價水平仍在低位，居民、企業(yè)預期偏弱，內(nèi)需修復的持續(xù)性仍待鞏固。另外，我國經(jīng)濟動能切換進入深水區(qū)，房地產(chǎn)市場持續(xù)調(diào)整，地方政府投資動能仍顯疲弱，或?qū)ξ磥斫?jīng)濟修復形成擾動。外部環(huán)境來看，《報告》指出“外部環(huán)境更趨復雜嚴峻，可能對我國貿(mào)易、科技等領域造成更大沖擊。世界經(jīng)濟增長動能不足，單邊主義、保護主義加劇，多邊貿(mào)易體制受阻，關稅壁壘增多，沖擊全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定，對國際經(jīng)濟循環(huán)造成阻礙”。特朗普政府上臺執(zhí)政后，關稅成為其進行外交談判的重要工具，美國對華技術領域限制也趨向升級。另外，其執(zhí)政后一系列政策主張之間的矛盾，使得美國經(jīng)濟的增長前景更不明朗，進而影響美聯(lián)儲的貨幣政策路徑，并對全球經(jīng)濟和資本流動產(chǎn)生溢出效應。

值得注意的是，雖然當前中國經(jīng)濟運行面臨諸多挑戰(zhàn)，但我國經(jīng)濟基礎穩(wěn)、潛能大，長期向好的支撐條件和基本形式?jīng)]有變。從經(jīng)濟基礎來看，我國擁有全球最完整、規(guī)模最大的工業(yè)體系，為經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展和應對外部環(huán)境沖擊提供了堅實支撐。從發(fā)展?jié)摿矗乱惠喛萍几锩彤a(chǎn)業(yè)變革正在孕育興起，我國在人工智能、新能源、高端制造等前沿領域取得顯著進展。而中國的“工程師紅利”與市場規(guī)模優(yōu)勢，以及新興產(chǎn)業(yè)的新一輪資本開支也將短期對經(jīng)濟形成強大拉力。綜合來看，“5%左右”這一目標的設置將為我國高質(zhì)量完成“十四五”規(guī)劃的各項經(jīng)濟增速目標奠定基礎，同時也符合我國2035年遠景目標的發(fā)展規(guī)劃，并為“十五五”規(guī)劃的良好開局提供穩(wěn)定支撐。

“4%左右”赤字率背后的宏觀政策取向

面對更具挑戰(zhàn)性的宏觀環(huán)境，實現(xiàn)“5%左右”的經(jīng)濟目標增速需要更加積極的宏觀政策支持?！秷蟾妗访鞔_今年將提高宏觀政策的“前瞻性、針對性、有效性”，財政政策要“更加積極”，貨幣政策要“適度寬松”，基本延續(xù)去年中央經(jīng)濟工作會議政策表達。值得注意的是，今年《報告》首次提出要“根據(jù)形勢變化動態(tài)調(diào)整政策”，我們預期，面對更為波動的外部環(huán)境，后續(xù)宏觀政策調(diào)控將更具靈活性，仍有適時加力空間。

在財政政策方面，要實施更加積極的財政政策。2025年赤字率達到4%左右，超長期特別國債規(guī)模為1.3萬億、新增地方專項債規(guī)模達4.4萬億，同時發(fā)行特別國債5000億元，合計新增政府債務規(guī)模達11.86萬億元，預計廣義赤字率將達到8.4%，較2024年上行1.7個百分點，創(chuàng)歷史新高。一系列財政組合拳的實施，釋放了明確的財政穩(wěn)增長信號。

除了發(fā)債規(guī)模明顯擴張，本輪財政發(fā)力方向也存在亮點，呈現(xiàn)出較往年不同的結(jié)構(gòu)特征。本輪財政擴張不局限于基建支出，而是兼顧穩(wěn)增長、促創(chuàng)新、防風險三個方面。

1）穩(wěn)增長。中央將增發(fā)超長期特別國債，對“兩新”領域的投入由去年的3000億上行至5000億。同時，中央預算內(nèi)投資與地方專項債規(guī)模都達到歷史新高，保障“兩重”項目獲得足額資金支持。

2）促創(chuàng)新。今年公共財政中，科學技術支出預算增速達到8.3%，為2020年以來最高值。另外，今年地方專項債資金將可用作前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及算力設備基礎設施項目資本金，將帶動科技企業(yè)進一步擴大資本開支。

3）防風險。一方面將增發(fā)5000億元特別國債充實銀行資本金，支持國有大型商業(yè)銀行補充資本金，防范金融風險。另一方面，新增5000億元地方政府專項債，將重點用于回購房企商品房和閑置土地等領域，防范房地產(chǎn)企業(yè)債務違約風險。此外，今年將繼續(xù)增發(fā)2萬億元地方特殊再融資債額度、劃撥0.8萬億元地方專項債額度，持續(xù)化解地方財政金融風險。

貨幣政策方面，要實施適度寬松的貨幣政策。面對更具挑戰(zhàn)性的宏觀環(huán)境，貨幣政策告別過去14年的“穩(wěn)健”取向，轉(zhuǎn)向“適度寬松”，增強了政策的應對能力和空間。同時，《報告》強調(diào)拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩(wěn)定功能，意味著將根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟金融形勢擇機調(diào)整優(yōu)化政策力度和節(jié)奏，并加強外匯市場管理，增強外匯市場韌性，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定。《報告》提出要發(fā)揮好貨幣政策的總量和結(jié)構(gòu)雙重功能。

1）總量方面，2025年積極財政政策發(fā)力將產(chǎn)生較大規(guī)模的增量資金需求，需要貨幣政策協(xié)調(diào)配合。《報告》提出“保持流動性充裕”，相比以往“合理充裕”的提法釋放出較為強烈的寬松信號。預計2025年央行將進一步實施降準，并更加靈活地使用國債凈買入、買斷式逆回購等流動性管理工具，配合財政擴張進行流動性的投放。

2）價格方面，為進一步提振居民消費和企業(yè)投資需求，促進物價水平溫和回升，2025年降息的可能性和必要性依然較大，以驅(qū)動社會綜合融資成本下降。但考慮到當前美聯(lián)儲降息步伐或有所放緩，以及特朗普關稅沖擊可能對人民幣匯率穩(wěn)定構(gòu)成一定壓力，降息時點可能后置。

3）結(jié)構(gòu)方面，結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具將繼續(xù)擴容，增強與產(chǎn)業(yè)、民生、消費、金融等政策的協(xié)同，重點支持科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、提振消費以及民營、小微企業(yè)，并促進房地產(chǎn)市場和資本市場平穩(wěn)發(fā)展。

“3000億元”財政資金將撬動多少消費

《報告》提出要全方位擴大國內(nèi)需求，促進消費和投資更好結(jié)合，加快補上內(nèi)需特別是消費短板，使內(nèi)需成為拉動經(jīng)濟增長的主動力和穩(wěn)定錨。去年以來，我國宏觀政策調(diào)控思路逐漸轉(zhuǎn)向消費與投資并重，并更加重視消費。《報告》將“實施提振消費專項行動”置于擴大內(nèi)需工作的首位，凸顯了消費對2025年經(jīng)濟增長的主引擎作用。

具體來看，提振消費政策將聚焦以下方面展開部署：首先，本次《報告》將促消費與惠民生緊密結(jié)合，更加重視提升消費能力，增進民生福祉，形成經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的良性循環(huán)。其次，《報告》提出安排超長期特別國債3000億元支持消費品以舊換新，較去年增加一倍，將有力提振汽車、家電等大宗消費。根據(jù)我們的測算，去年1500億元中央財政資金疊加200億元左右地方配套資金，合計對社會消費品零售金額產(chǎn)生了2倍左右的乘數(shù)效應，拉升全年社零增速1個百分點。因此基準假設下，今年3000億元中央財政資金預計可以拉動社零增速1.5個百分點。此外，為釋放多樣化、差異化消費潛力，推動消費提質(zhì)升級，《報告》提出要增加優(yōu)質(zhì)供給，改善消費環(huán)境。包括擴大健康、養(yǎng)老、托幼等惠民服務供給；加快發(fā)展數(shù)字、綠色、智能等新型消費；落實和優(yōu)化休假制度，充分釋放文旅體娛等消費潛力；拓展消費地圖，擴大入境消費、縣域消費。

隨著民生不斷改善、消費場景不斷擴容升級，“就業(yè)—收入—消費”循環(huán)的堵點預計將逐漸疏通，居民的消費能力、意愿和層級都將進一步提升，有望放大促消費財政資金的實際撬動效應。

發(fā)展兩個“新”、穩(wěn)定兩個市場

• 科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新

當前我國經(jīng)濟進入新舊動能切換的關鍵時期。今年春節(jié)前后，DeepSeek（深度求索）在全球掀起“中國智慧”熱潮，“杭州六小龍”概念廣為傳播，讓人工智能等前沿科技領域成為海內(nèi)外熱議的話題。面對新一輪科技革命，政府持續(xù)提高對科技創(chuàng)新的重視。但是，在國內(nèi)技術創(chuàng)新不斷收獲成果的同時，海外一些經(jīng)濟體仍試圖進一步收緊對華技術領域限制。2025年2月21日，美國公布《美國優(yōu)先投資備忘錄》，備忘錄在2024年10月拜登政府對華投資限制圈定的半導體、量子信息技術、人工智能這三大關鍵行業(yè)的基礎上，增加了對生物技術、高超音速技術、航空航天、先進制造業(yè)、定向能技術等領域的關注。

在國內(nèi)經(jīng)濟面臨轉(zhuǎn)型，而外部科技限制增多的背景下，今年《報告》繼續(xù)保持對科技創(chuàng)新的重視，提出要“強化關鍵核心技術攻關和前沿性、顛覆性技術研發(fā)”。結(jié)合地方兩會報告來看，加強基礎研究和核心技術攻關主要集中在集成電路、新能源汽車、低空經(jīng)濟等細分行業(yè)。

在產(chǎn)業(yè)方面，《報告》再次強調(diào)要因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，對“人工智能+”領域的關注度進一步提升。伴隨年初以來國產(chǎn)大模型降低開發(fā)門檻，今年多個行業(yè)有望進入“硬件規(guī)?；?軟件開源化”階段。《報告》明確提出將“支持大模型廣泛應用”，智能網(wǎng)聯(lián)汽車、人工智能手機和電腦、智能機器人有望成為“人工智能+”年內(nèi)重點賦能領域。

在政策支持上，政府在今年將強化對相關科技行業(yè)的執(zhí)法監(jiān)督，集中整治亂收費現(xiàn)象，減輕企業(yè)監(jiān)管壓力。同時，政府將進一步完善相關產(chǎn)業(yè)融資配套機制，更好地分配和管理財政科技經(jīng)費；地方政府則將積極利用專項債資金，加大對算力設備等基礎設施的資金投入，引導科創(chuàng)企業(yè)加大投研領域資本開支。預計今年高技術制造業(yè)投資仍將保持較高速的增長，成為經(jīng)濟穩(wěn)健運行的支撐項。

• 穩(wěn)定樓市與股市

2024年四季度以來，在一攬子增量政策支持下，房地產(chǎn)、資本市場價格均較前期企穩(wěn)，有效穩(wěn)定社會預期并支撐內(nèi)需修復。“穩(wěn)住樓市股市”這一政策表述繼去年12月政治局會議提出后，于今年首次被寫入《報告》，可以看到，穩(wěn)定資產(chǎn)價格仍將是宏觀調(diào)控的重要著力點之一。

對于房地產(chǎn)市場而言，《報告》明確將“持續(xù)用力推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)”。今年穩(wěn)樓市的核心仍然在于穩(wěn)定需求與防范流動性風險。穩(wěn)定需求方面，一是貨幣政策保持寬松。二是關注城中村改造進程?！秷蟾妗访鞔_今年將“加力實施城中村和危舊房改造”。去年10月中旬，住建部提出支持通過貨幣化安置等方式新增100萬套城中村改造和危舊房改造。從歷史經(jīng)驗來看，貨幣化安置能夠在較短時間內(nèi)提振市場需求，需對后續(xù)貨幣化安置資金來源保持關注。三是地方政府將繼續(xù)因城施策，調(diào)整限制性措施，包括調(diào)整住房限購、降低交易稅、降低首付比例等。

對于穩(wěn)定資本市場，短期來看，央行將繼續(xù)運用去年9月末推出的“互換便利”“股票回購、增持專項再貸款”兩項結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具；中長期而言，政府將聚焦推進資本市場改革?！秷蟾妗分赋?，將“深化資本市場投融資綜合改革，大力推動中長期資金入市，加強戰(zhàn)略性力量儲備和穩(wěn)市機制建設，改革優(yōu)化股票發(fā)行上市和并購重組制度，加快多層次債券市場發(fā)展”。今年1月，六部門聯(lián)合印發(fā)《關于推動中長期資金入市工作的實施方案》，推出提升各類資金實際投資比例、延長投資經(jīng)理考核周期等政策措施。中長期資金對穩(wěn)定資本市場的作用或?qū)⒃谀陜?nèi)率先體現(xiàn)。

縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設

《報告》提出縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設，破除地方保護和市場分割，打通市場準入退出、要素配置等方面制約經(jīng)濟循環(huán)的卡點堵點，綜合整治“內(nèi)卷式”競爭。

統(tǒng)一大市場建設是促進民營經(jīng)濟發(fā)展的重要保障。民營經(jīng)濟作為我國經(jīng)濟的重要組成部分，在穩(wěn)定增長、促進創(chuàng)新、增加就業(yè)、改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。然而，近年來，民營經(jīng)濟發(fā)展面臨市場準入障礙、融資難融資貴、拖欠賬款、亂收費等困難，民間固定資產(chǎn)投資連續(xù)兩年下降。今年2月17日中央召開民營企業(yè)座談會，習近平總書記出席并發(fā)表講話，強調(diào)民營經(jīng)濟發(fā)展前景廣闊、大有可為，鼓勵民營企業(yè)為推動科技創(chuàng)新、培育新質(zhì)生產(chǎn)力、建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系等作出更大貢獻，釋放出支持民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的強烈信號。

會后多部門密集發(fā)聲，積極部署促進民營經(jīng)濟發(fā)展的政策措施。國家發(fā)改委表示將進一步破除民營企業(yè)市場準入門檻，持續(xù)推進基礎設施競爭性領域向民營企業(yè)公平開放，支持民營企業(yè)積極參與“兩重”“兩新”。市場監(jiān)管總局表示要加快推進全國統(tǒng)一大市場建設，深入實施注冊登記便利化改革，推行企業(yè)全生命周期服務；強化公平競爭審查制度剛性約束，完善反壟斷指南，著力解決企業(yè)遷移難、地方隱性壁壘等問題。展望未來，隨著民營經(jīng)濟營商環(huán)境優(yōu)化、制度保障升級、創(chuàng)新支持加碼，民營企業(yè)經(jīng)營能力和發(fā)展信心將得到提振，預期轉(zhuǎn)強，有望帶動民間投資恢復增長。

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文 | 蔡偉 畢馬威中國經(jīng)濟研究院院長

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（本文題圖來源：新華社）