為激勵(lì)地方推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度正悄然變革，其中中央財(cái)政去年安排400億元促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金，今年增至500億元，激勵(lì)地方主動(dòng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、做大收入“蛋糕”。

而根據(jù)2025年中央財(cái)政預(yù)算，這筆百億級(jí)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金，被納入縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金中。中央財(cái)政安排的縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金規(guī)模已超4000億元，這筆錢主要用于兜牢基層“?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”（下稱“三保”）等。因此北京、上海、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的地方不會(huì)分配到縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

然而，隨著2024年在縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金中，新設(shè)立了400億元促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金，北京、上海、深圳當(dāng)年首次拿到了獎(jiǎng)補(bǔ)資金，分別為23.5億元、15.63億元和7.97億元。

多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)，這意味著中央部署的建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制正逐步落地。促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金屬于中央政府正向激勵(lì)范疇，鼓勵(lì)各地通過高質(zhì)量發(fā)展涵養(yǎng)稅源，增強(qiáng)地方發(fā)展主動(dòng)性和財(cái)政可持續(xù)性。

百億級(jí)激勵(lì)資金由來

在中國(guó)財(cái)政體制中，在確定好中央與地方各自干什么事、承擔(dān)多少支出和如何劃分收入之后，存在地方收入不能滿足干事的需求矛盾，而這就需要通過轉(zhuǎn)移支付制度來解決，促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，近年中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已經(jīng)超過10萬億元，比如2025年預(yù)算數(shù)約10.34萬億元。轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，均衡了地區(qū)間財(cái)力，支持地方“三保”，促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，也增強(qiáng)了國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障。但轉(zhuǎn)移支付中的逆向激勵(lì)等問題也受到業(yè)內(nèi)關(guān)注。

中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授呂冰洋認(rèn)為，從理論及世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，一般性轉(zhuǎn)移支付最容易產(chǎn)生的問題是，它按地區(qū)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收入等因素分配資金，這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低、財(cái)政收入越少的地區(qū)，得到的一般性轉(zhuǎn)移支付越多，也就是說，它對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)力建設(shè)有逆向激勵(lì)作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展得越好，得到的轉(zhuǎn)移支付可能越少，這不利于調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性。

這一問題顯然也引起了官方重視。

黨的二十屆三中全會(huì)提出，深化財(cái)稅體制改革。其中明確，建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制。

2024年底召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，聽取了建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制匯報(bào)。會(huì)議指出，要發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方高質(zhì)量發(fā)展的引導(dǎo)作用，安排激勵(lì)資金向稅收貢獻(xiàn)大、收入增速較快的地區(qū)傾斜。要科學(xué)規(guī)范抓好機(jī)制的實(shí)施工作，鼓勵(lì)各地通過高質(zhì)量發(fā)展涵養(yǎng)稅源，增強(qiáng)地方發(fā)展主動(dòng)性和財(cái)政可持續(xù)性。

而高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)機(jī)制的舉措之一，正是新設(shè)立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金。

根據(jù)今年中央與地方預(yù)算報(bào)告，2024年深化財(cái)稅改革進(jìn)展之一，正是建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制并安排資金400億元，資金分配體現(xiàn)向收入大省、收入增速較快省份傾斜的導(dǎo)向。另外，預(yù)算報(bào)告在談及2025年財(cái)政工作時(shí)，提到安排促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金500億元，比上年增加100億元，激勵(lì)地方主動(dòng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、做大收入“蛋糕”。

目前中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付具體涉及項(xiàng)目超過80個(gè)，此次新設(shè)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金并未單獨(dú)設(shè)為一個(gè)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，而是納入縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金這一轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中。

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部公布的2025年中央財(cái)政預(yù)算

2025年中央財(cái)政預(yù)算中的部分轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分地區(qū)情況表中，公開了《關(guān)于縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金的說明》。該說明稱，按照相關(guān)規(guī)定，中央財(cái)政主要依據(jù)縣級(jí)“三保”等必要支出需求、省級(jí)財(cái)政調(diào)控努力程度等分配縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金，同時(shí)，從中安排促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金，引導(dǎo)地方加快培育新質(zhì)生產(chǎn)力，涵養(yǎng)財(cái)政稅源，提升財(cái)政收入規(guī)模和質(zhì)量。

北上深等地受益

官方并未公開2024年的新設(shè)立400億元促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金具體分配情況，但公布了涵蓋這一激勵(lì)資金的縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金對(duì)31個(gè)省份、5個(gè)計(jì)劃單列市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的分配情況。而據(jù)此也能發(fā)現(xiàn)一些線索。

根據(jù)財(cái)政部相關(guān)文件，在縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金分配方面，財(cái)政部按照獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合的原則，主要根據(jù)縣級(jí)“三保”等必要支出需求、省級(jí)財(cái)政調(diào)控努力程度、財(cái)政管理績(jī)效及特殊因素等，采用因素法對(duì)省級(jí)財(cái)政分配縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

其中，對(duì)縣級(jí)“三保”等必要支出需求，結(jié)合按財(cái)政困難程度、“三保”支出占財(cái)力比重、人口等測(cè)算的綜合系數(shù)予以補(bǔ)助。并加強(qiáng)對(duì)“三保”保障壓力較大地區(qū)的傾斜支持。

在這一分配規(guī)則之下，根據(jù)財(cái)政部公開披露的2018年至2023年的縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金對(duì)前述31個(gè)省份、5個(gè)計(jì)劃單列市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的分配情況可看出，北京、上海和深圳均未獲得獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

而2024年從縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金中安排出新設(shè)立400億元促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金后，北京、上海、深圳首次分別拿到了23.5億元、15.63億元和7.97億元獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

這從地方預(yù)算報(bào)告中也能得到印證。比如根據(jù)北京市2024年預(yù)算執(zhí)行情況和2025年預(yù)算，北京爭(zhēng)取到中央新設(shè)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金，2025年相應(yīng)增加安排對(duì)區(qū)支持，激勵(lì)引導(dǎo)各區(qū)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長(zhǎng)王振宇告訴第一財(cái)經(jīng)，按照此前縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)規(guī)則，北京、上海、深圳等發(fā)達(dá)城市，按財(cái)政困難程度計(jì)算，難以享受這一獎(jiǎng)補(bǔ)資金。因?yàn)樵撡Y金最早是由中央財(cái)政對(duì)地方緩解財(cái)政困難獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助資金轉(zhuǎn)化而來，此后獎(jiǎng)補(bǔ)范圍和標(biāo)準(zhǔn)不斷優(yōu)化。

“隨著去年在縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金中，安排了促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金，這一改革屬于中央政府正向激勵(lì)，將發(fā)達(dá)地區(qū)納入了獎(jiǎng)補(bǔ)范圍，實(shí)現(xiàn)了普惠制，這凸顯了一種進(jìn)步，旨在鼓勵(lì)地方加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，做大財(cái)政蛋糕。”王振宇說。

北京、上海、深圳財(cái)政收入規(guī)模位居全國(guó)前列，財(cái)政收入質(zhì)量高，也因此獲得更多的獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

比如根據(jù)北京市財(cái)政局?jǐn)?shù)據(jù)，2024年北京市一般公共預(yù)算收入約6372.7億元，同比增長(zhǎng)3.1%。這一增速高于全國(guó)地方收入平均增速（1.7%）。2024年北京市稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重約為85.9%，該比值越高意味著財(cái)政收入質(zhì)量越高，北京財(cái)政收入質(zhì)量連續(xù)四年在全國(guó)省份中保持首位。

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2024年促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金（400億元）占當(dāng)年縣級(jí)基本財(cái)力保障獎(jiǎng)補(bǔ)資金（4462億元）比重約8.9%，2025年預(yù)算數(shù)這一比重提至10.4%。2024年促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金占當(dāng)年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付比重約0.4%。

王振宇表示，相對(duì)于中央對(duì)地方10萬億元的轉(zhuǎn)移支付體量，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金占比很小，發(fā)揮著“四兩撥千斤”的引導(dǎo)功效。

構(gòu)建促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制，除了設(shè)立上述促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金外，財(cái)政部此前介紹繼續(xù)用好現(xiàn)有激勵(lì)資金，即在中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金中，繼續(xù)安排省級(jí)努力程度獎(jiǎng)勵(lì)資金，激勵(lì)引導(dǎo)地方完善財(cái)政體制，加大對(duì)困難地區(qū)財(cái)力支持力度，改善縣級(jí)財(cái)力均衡度；繼續(xù)安排農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金，激勵(lì)地方為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供同等基本公共服務(wù)。

另外，財(cái)政部還要求各地嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)約束機(jī)制，這包括硬化預(yù)算執(zhí)行約束；加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效約束和強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督約束。

當(dāng)然，轉(zhuǎn)移支付體制改革除了上述構(gòu)建促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制外，黨的二十屆三中全會(huì)還提出，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度。