美國新任總統(tǒng)特朗普上任已經(jīng)一月有余。通過2月28日在國會(huì)的公開演講，特朗普親自對(duì)公眾系統(tǒng)說明了自己任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策——正在制定方案降低公司稅率、提高公司競爭力，同時(shí)，為中產(chǎn)階級(jí)提供大規(guī)模的稅收減免;請(qǐng)求國會(huì)通過一項(xiàng)1萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施投資預(yù)算案和軍事支出;呼吁國會(huì)廢除和替代奧巴馬醫(yī)保方案。

仔細(xì)聆聽，不難發(fā)現(xiàn)，總的來說上述政策沒有一項(xiàng)是正在或已經(jīng)實(shí)際進(jìn)行中的，這與特朗普自信滿滿、我行我素的外在形象似乎多少有點(diǎn)出入。躊躇滿志的一位美國總統(tǒng)，為什么不能斬釘截鐵地論斷自己任內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策?聯(lián)想到2月以來，特朗普多次強(qiáng)調(diào)美元過強(qiáng)、影響貿(mào)易出口，而美聯(lián)儲(chǔ)主席耶倫卻穩(wěn)扎穩(wěn)打步步為營，目前3月加息箭在弦上、6月進(jìn)一步加息似乎也已成定論，再加上特朗普和自己內(nèi)閣中的財(cái)長之間對(duì)中國匯率問題的不同說法，一個(gè)疑問自然而然就會(huì)產(chǎn)生：美國經(jīng)濟(jì)的決策權(quán)到底掌握在誰的手中?

去年年底，在特朗普上任前，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家克魯格曼曾在博客上評(píng)論過本屆內(nèi)閣經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面的相關(guān)任命，為數(shù)眾多的官員中，只提到了財(cái)政部部長史蒂芬·努欽(StevenMnuchin)、預(yù)算辦公室(OMB)主任米克·馬瓦尼(MickMulvaney)和經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席拉里·庫德洛(LarryKudlow)三人，這又如何解讀呢?

其實(shí)，美國素有高級(jí)經(jīng)濟(jì)智囊團(tuán)的存在，而且比較建制化。這一傳統(tǒng)源自1946年的就業(yè)法案。1929~1933年的大危機(jī)使得美國在事實(shí)上成為凱恩斯主義的試驗(yàn)地，并在社會(huì)政治方面轉(zhuǎn)向進(jìn)步主義，二次世界大戰(zhàn)后的這一法案就是體現(xiàn)，它給政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)提供了依據(jù)，此后美國總統(tǒng)每年要提供一個(gè)經(jīng)濟(jì)報(bào)告說明當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，而編制此報(bào)告的就是總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)(CEA)，其主席往往是著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，它下設(shè)在總統(tǒng)的行政辦公系統(tǒng)里。

到了上世紀(jì)50年代，由于凱恩斯主義盛行，戰(zhàn)后和平時(shí)期的財(cái)政赤字開始出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)美元處在雙掛鉤的布雷頓森林體系中的核心位置，為維持美元的國際公信力，美國國會(huì)通過立法對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)和財(cái)政部之間的關(guān)系做出規(guī)范，貨幣不再為財(cái)政埋單，貨幣當(dāng)局不再由財(cái)政部統(tǒng)領(lǐng)。

至此，美國的財(cái)政與貨幣之間必須協(xié)調(diào)，而且協(xié)調(diào)工作必須走向規(guī)律化。財(cái)政方面，由同樣處于總統(tǒng)辦公系統(tǒng)內(nèi)的專門編制預(yù)算的預(yù)算局的局長和處于美國國務(wù)院體系里的財(cái)政部部長來代表，一個(gè)是預(yù)算、一個(gè)是執(zhí)行。

貨幣方面則無疑應(yīng)當(dāng)由1913年成立的由財(cái)政部授權(quán)發(fā)行美元的美聯(lián)儲(chǔ)來代表，美聯(lián)儲(chǔ)是私有公管的行業(yè)協(xié)會(huì)，它不在任何行政體系內(nèi)，卻發(fā)行著以國家信譽(yù)為代表的貨幣。

從那時(shí)起，協(xié)調(diào)工作就開始頻繁而不定期地在經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席和財(cái)政部部長、預(yù)算局局長以及美聯(lián)儲(chǔ)主席形成的所謂四人團(tuán)體中展開，他們是美國總統(tǒng)最直接的經(jīng)濟(jì)幕僚。在這個(gè)框架下，目前由于耶倫任期未滿，而且鷹派言論已經(jīng)初顯，不存異議，所以克魯格曼只評(píng)論了其余三個(gè)職位的可能立場，也就不奇怪了。

到1993年，既是為集思廣益，也是為了給后來成為財(cái)政部部長的魯賓更大的話語權(quán)，克林頓總統(tǒng)增設(shè)一席——國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，它與經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)和預(yù)算局一樣，處于白宮行政體系內(nèi)。自從國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)成立，這個(gè)機(jī)構(gòu)的主席實(shí)際上就成為了總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)幕僚五人團(tuán)的組長。

盡管框架如此，但總統(tǒng)依然是總統(tǒng)，而幕僚只是幕僚，總統(tǒng)聽取了專業(yè)性的意見后，可以有自己的發(fā)揮。事實(shí)上，幕僚到底能發(fā)揮多大作用歷來很難模型化和量化，成員之間相互對(duì)比的重要性也在不停變化之中，多取決于與總統(tǒng)的私人關(guān)系。比如在里根時(shí)期，預(yù)算局局長斯托克曼就沒有受體制束縛，而成為最有影響力的一個(gè)。

那么，總統(tǒng)會(huì)不會(huì)完全不聽幕僚的專業(yè)建議呢?這在美國歷史上沒有發(fā)生過。更可能的情況是，總統(tǒng)做了非專業(yè)的發(fā)揮后，幕僚開始發(fā)揮作用，去尋找把故事說圓的邏輯和準(zhǔn)備解釋及應(yīng)對(duì)因此帶來的可能后果?？偟膩碚f，五人團(tuán)的立場會(huì)深刻影響到總統(tǒng)的立場，但某種程度上，總統(tǒng)的立場也是五人團(tuán)服務(wù)的方向。

看似就要給出開頭問題的答案了，但實(shí)際上，以上提到的總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)智囊，既不是全部，也不是重點(diǎn)。在三權(quán)分立的體制下，我們還僅僅是談到了行政分支內(nèi)的經(jīng)濟(jì)決策圈子。美國國會(huì)和最高司法權(quán)的行使者——最高法院，同樣有權(quán)在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上發(fā)揮決策作用。其中的重點(diǎn)在于行政分支和國會(huì)之間的相互制約上。

國會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的影響更多體現(xiàn)在財(cái)政政策上，一方面財(cái)政牽扯到美國人人關(guān)心的稅收問題，所以必須通過法案的形式上升到法律層面;另一方面，國會(huì)會(huì)審查總統(tǒng)預(yù)算，并按照通過的預(yù)算去撥款，所以對(duì)財(cái)政支出有實(shí)際控制權(quán)。因?yàn)檫M(jìn)進(jìn)出出都在國會(huì)，從美元退出布雷頓森林體系之后，美國國會(huì)先后于1974年、1985年和1990年出臺(tái)了比較重要的綱領(lǐng)性法案，通過規(guī)定財(cái)政借債的額度和平衡的年限，來給財(cái)政套上枷鎖，整飭紀(jì)律，其宗旨在于維護(hù)美國的根本國際利益——美元的威信?？梢哉f，美國總統(tǒng)和國會(huì)，他們的敵人不是彼此，而是國際社會(huì)對(duì)美國貨幣的質(zhì)疑。

美國國會(huì)內(nèi)部專門設(shè)有眾議院和參議院的聯(lián)合經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，還有國會(huì)預(yù)算辦公室，后者負(fù)責(zé)科學(xué)地評(píng)估總統(tǒng)預(yù)算案的可實(shí)現(xiàn)性及對(duì)美國經(jīng)濟(jì)未來10年的影響。

這就可以理解為什么特朗普會(huì)在所有的經(jīng)濟(jì)政策上都無法給予明確字眼兒，因?yàn)?月份國會(huì)會(huì)按照程序開始審核總統(tǒng)預(yù)算，之后到10月本財(cái)政年度正式開始時(shí)，一切才能有定論。國會(huì)沒有通過預(yù)算，一切就都只是“呼吁”和“希望”。當(dāng)然，共和黨在本屆國會(huì)兩院都占多數(shù)，所以一般預(yù)測國會(huì)對(duì)特朗普不會(huì)有劇烈對(duì)抗，前提是總統(tǒng)政策要有可行性。

最高法院在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上發(fā)揮作用的最著名的例子，莫過于羅斯?？偨y(tǒng)任職期間，1935年1月，最高法院以8比1的票數(shù)，宣布羅斯福用來啟動(dòng)大蕭條時(shí)期工業(yè)生產(chǎn)的《全國工業(yè)復(fù)興法》違憲，盡管總統(tǒng)為此暴怒不已，并以增加大法官的數(shù)目相“要挾”，還是沒能改變最高法院的立場。

再回頭看特朗普此次宣稱的系列政策，其中隱含的焦點(diǎn)顯然在于基建擴(kuò)建和減稅之下、政府的財(cái)政支出是否需要增加。如果勢必增加，在大選期間被規(guī)避了長達(dá)一年之久的債務(wù)上限問題，或者說國會(huì)最關(guān)心的美元底線問題，就又會(huì)回到人們的視野中;而在美元問題上已經(jīng)明確放棄了強(qiáng)行短期推高美元的立場，轉(zhuǎn)而選擇追捧貿(mào)易利益的總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策，怎么處理和底線之間的關(guān)系，會(huì)不會(huì)因此而發(fā)生必要的政策論調(diào)轉(zhuǎn)向?對(duì)這個(gè)問題的答案，才能最終體現(xiàn)出在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，誰是導(dǎo)演，誰是不按劇本演出的演員，美國經(jīng)濟(jì)到底是誰在說了算。

(作者系北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授)