一、當前的經(jīng)濟社會形勢要求更加積極有為的財政政策

4月17日的中央政治局會議對當前形勢的判斷提出兩個“前所未有”，即“新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來前所未有的沖擊”“經(jīng)濟發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)前所未有”，繼“六穩(wěn)”后首次提出“六保”，即保居民就業(yè)、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\轉，體現(xiàn)了底線思維，統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展。

疫情對當前的經(jīng)濟社會產(chǎn)生較大負面影響，需要更加積極有為的財政政策對沖總需求不足的局面。一季度GDP同比下降6.8%，為1992年GDP實施季度核算以來的最低值，受損程度遠超2008年國際金融危機的影響。隨著復工復產(chǎn)持續(xù)推進，當前經(jīng)濟在持續(xù)恢復，但總體仍是總需求不足，受疫情防控需要避免聚集和居民收入下行影響，需求端仍未完全恢復。其中生產(chǎn)恢復快于需求，地產(chǎn)投資是主要支撐，基建投資開始發(fā)力，但社會零售品消費和制造業(yè)投資仍很低迷，外需的巨大沖擊即將顯現(xiàn)。4月全球制造業(yè)PMI指數(shù)為39.8%，為2009年有數(shù)據(jù)以來新低；BDI指數(shù)降至2016年3月以來新低，反映全球貿(mào)易活動低迷；4月中國制造業(yè)PMI指數(shù)中的新出口訂單分項為33.5%，連續(xù)4個月處于收縮狀態(tài)。

通縮加劇和失業(yè)率上升兩大問題凸顯，外需下滑、產(chǎn)業(yè)鏈外遷、外部政治環(huán)境惡化三大挑戰(zhàn)并存，三大挑戰(zhàn)加劇兩大問題。當前核心要務仍是保企業(yè)和就業(yè)，尤其是中小企業(yè)和中低收入人群的救助，需要更加積極有為的財政政策。

4月PPI同比下降3.1%，降幅比3月份擴大1.6個百分點，環(huán)比下降1.3%，不僅反映出總需求不足，更意味著工業(yè)企業(yè)利潤將持續(xù)下行，1~3月工業(yè)企業(yè)利潤累計下降36.7%；虧損企業(yè)家數(shù)累計同比41.7%。

4月城鎮(zhèn)調查失業(yè)率6.0%，較上月上升0.1個百分點，其中16~24歲人口、25~59歲人口調查失業(yè)率分別為13.8%、5.5%，分別比3月份高0.5、0.1個百分點。1~4月份，全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)354萬人，與上年同期相比少增105萬人。從就業(yè)質量看，4月份，全國企業(yè)就業(yè)人員周平均工作時間為44.3小時，比3月份減少0.5小時。

全面建成小康社會的重要標志是決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅，需要積極有為的財政政策予以支持。2019年已經(jīng)為決勝脫貧攻堅打下堅實的基礎，但是2020年受疫情影響，一季度居民收入增速下行，不利于脫貧攻堅，財政必須加大對該部分的投入。

全國財政形勢仍處緊平衡狀態(tài)，地方財政形勢尤其緊張，財政有必要更加積極有為擴大赤字和債務規(guī)模，發(fā)揮財政作為國家治理的基礎和重要支柱作用。1~4月全國一般公共預算收入同比下降14.5%，較去年同期大幅下降19.8個百分點。主要稅種和主要行業(yè)的稅收收入大幅負增長，國內(nèi)增值稅、國內(nèi)消費稅、進口貨物增值稅和消費稅、企業(yè)所得稅同比下降24.4%、12.8%、21.6%和13.7%。1~4月，受疫情沖擊影響，住宿餐飲、交通運輸業(yè)、文化體育和娛樂業(yè)稅收收入分別下降46.8%、29.8%、28.2%。一季度僅西藏財政收入為微弱正增長，其余30個省份均為負增長，地方財政日益捉襟見肘，部分地方財政出現(xiàn)了“三保”困難的情況。

在此種形勢下，政策組合應該以財政政策為主導，貨幣政策為輔。其中，財政政策主要起擴大總需求、救助紓困、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)升級的作用，貨幣政策主要是緩解市場主體的流動性緊張和配合財政發(fā)債。財政政策實施上宜減稅降費與增加支出并重，尤其是側重增加支出。減稅降費能夠發(fā)揮一定作用，減輕市場主體的負擔，但在企業(yè)訂單不足和面臨虧損壓力的環(huán)境下，不能只靠減稅降費，而應更側重增加政府投資和公共消費。

二、我國政府債務率在國際處于較低水平，風險可控，能夠支持更加積極有為的財政政策

經(jīng)濟下行疊加大規(guī)模減稅降費，導致財政收入增收極為困難。按照2020年預算報告，全年財政收入預計同比下降5.3%。與此同時，對沖宏觀經(jīng)濟下行、全面建成小康社會需要財政支出保持一定力度，以財政風險的擴大對沖部分經(jīng)濟社會風險，赤字和債務短期內(nèi)攀升是必然現(xiàn)象。

我國政府債務率在國際上處于較低水平，風險可控，可以承擔更多債務。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2019年末，中國政府債務為37.95萬億元，債務率為38.3%，較2018年上升1.3個百分點。其中，中央政府債務余額16.65萬億元，占GDP的16.8%；地方政府債務余額21.30萬億元，占GDP的21.5%，均控制在全國人大批準的限額之內(nèi)。其中，一般債務118694億元，專項債務94378億元；政府債券211183億元，非政府債券形式存量政府債務1889億元。

此外，與政府關系緊密的城投債余額7.8萬億元。根據(jù)國際清算銀行（BIS）的測算，2019年中國政府債務率（54.2%）低于日本（204.1%）、意大利（134.8%）、美國（100.1%）、法國（98.4%）、英國（85.4%）、印度（69.3%）、南非（64.1%）、德國（59.7%）、G20平均（84.4%），略高于新興市場平均（52.1%）。

我國是公有制國家，政府擁有大量的國有資產(chǎn)，可承受更多債務。2018年底全國國有企業(yè)（不含金融企業(yè)）、國有金融企業(yè)、全國行政事業(yè)單位的資產(chǎn)總額分別為210.4萬億元、264.3萬億元和33.5萬億元，相較西方具備更大的舉債能力。

三、2020年財政政策的特征：積極有為與提質增效，全面落實“六保”

2020年預算報告最鮮明的特點是規(guī)模上的積極有為和支出方向的提質增效，收入端大規(guī)模減稅降費、多渠道籌措資金，支出端大力度對沖經(jīng)濟社會風險，真正發(fā)揮了財政政策的主導作用。

1.從歷史看，赤字率首次突破3%。

今年確定的財政赤字率為3.6%以上，較去年提高0.8個百分點，在2009~2010、2016~2017年赤字率也僅僅是剛達到3%。赤字絕對規(guī)模為3.76萬億元，較去年提高1萬億元，為歷年最高，有效對沖疫情對減稅增支的影響。需要指出的是，這僅涵蓋政府四本預算的一般公共預算收支，實際的財政刺激規(guī)模和積極程度還需要考慮抗疫特別國債以及納入政府性基金預算的專項債。按此口徑，包括赤字、專項債和抗疫特別國債的總規(guī)模高達8.51萬億元，占GDP的比重高達8.2%。

2.從國際比較看，中國的財政刺激力度較大，高于英國、德國、法國、日本。

IMF（國際貨幣基金組織）的全球比較赤字率考慮了政府性基金預算的專項債以及城投債等內(nèi)容，口徑偏大。按此標準，IMF公布的2017~2019年中國赤字率為3.8%、4.7%和6.4%，并且2020年4月發(fā)布的《全球財政監(jiān)測報告》中預計2020年中國赤字率為11.2%，低于美國（15.4%）、南非（13.3%）、加拿大（11.8%），但高于巴西（9.3%）、法國（9.2%）、英國（8.3%）、日本（7.1%）、德國（5.5%）和俄羅斯（4.8%）。

3.從籌措方式上，更加多元化，積極盤活財政存量資金，最大化發(fā)揮財政資金效率。

其中一般公共預算赤字3.76萬億元、專項債3.75萬億元、抗疫特別國債1萬億元，另外從中央預算穩(wěn)定調節(jié)基金調入5300億元，從政府性基金、國有資本經(jīng)營預算調入3580億元，地方財政調入資金21100億元。

4.從支出方向上，財政提質增效，支出結構改善，全面落實“六保”。

一是繼續(xù)優(yōu)化政府與市場關系，政府過緊日子，節(jié)用裕民，讓利于居民和企業(yè)。首先，2020減稅降費規(guī)模將再創(chuàng)歷史新高，預計達到2.5萬億元，高于2018和2019年的1.3和2.3萬億元，確保市場主體穩(wěn)定。其次，繼續(xù)壓減政府的一般性支出，堅持政府過緊日子。中央政府部門帶頭過緊日子，嚴控各種一般性支出，中央本級支出下降0.2%，其中非急需非剛性支出壓減50%以上；地方財政繼續(xù)壓減“三公”經(jīng)費，嚴控會議差旅等經(jīng)費，嚴禁新建、擴建政府性樓堂館所。

二是財政支出結構改善，尤其側重民生、補短板領域。其中，城鄉(xiāng)衣物教育補助經(jīng)費增長8.3%、支出學前教育發(fā)展資金增長11.8%、學生資助補助經(jīng)費增長9.6%、改善普通高中學校辦學條件補助資金增長9.2%。居民醫(yī)保財政補助標準提高30元，達到每人每年550元。中央財政困難群眾救助補助資金1484億元。

三是全面落實“六保”和脫貧攻堅。第一，加大政府投資直接對沖經(jīng)濟下行，擴大總需求，尤其是基礎設施建設投資，抗疫特別國債、專項債等均與政府投資直接相關。實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略以對沖外需下滑，才能從根本上解決訂單和需求不足導致的企業(yè)破產(chǎn)倒閉、現(xiàn)金流斷裂和居民失業(yè)率上升和收入下行的問題。第二，大力保居民就業(yè)，千方百計穩(wěn)定和擴大就業(yè)。就業(yè)是民生之本，就業(yè)優(yōu)先政策要全面強化。第三，充分估計到地方財政形勢的困難，確保地方政府“三保”。中央財政統(tǒng)籌新增赤字、以前年度結轉資金、壓減本級支出騰出的財力等渠道以及抗疫特別國債全部轉給地方政府等方式，切實加大對地方的財力支持力度，有力保障基層運轉。積極創(chuàng)新財政資金分配方式，確保資金直達市縣基層，直達民生領域。第四，全力支持產(chǎn)業(yè)升級和脫貧攻堅，發(fā)揮財政政策在經(jīng)濟結構優(yōu)化升級中的支持作用。

四是在實施擴張性財政政策的同時仍高度關注債務風險，嚴肅財政紀律，堅持防范化解政府債務風險隱患。健全地方政府債務常態(tài)化監(jiān)測機制，強化監(jiān)督問責，妥善處置地方高風險金融機構風險，著力防范國內(nèi)風險與外部輸入性風險疊加共振，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風險的底線。

（作者系恒大研究院原助理院長、首席宏觀研究員）