11月28日，歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)了《關(guān)于扭曲歐盟內(nèi)部市場的外國政府補(bǔ)貼條例》（下稱“條例”）。條例預(yù)計(jì)于2023年年中實(shí)施，實(shí)施后條例中的制度將成為繼經(jīng)營者集中審查、外商投資審查后，中國公司在歐洲開展經(jīng)營以及投資活動(dòng)需應(yīng)對(duì)的一項(xiàng)新挑戰(zhàn)。

三大機(jī)制

在歐盟理事會(huì)和歐盟議會(huì)的推動(dòng)下，歐委會(huì)于2020年6月發(fā)布了《針對(duì)外國政府補(bǔ)貼創(chuàng)造公平競爭環(huán)境白皮書》（下稱《白皮書》），提出了針對(duì)非歐盟國家政府補(bǔ)貼的審查制度框架。

《白皮書》旨在規(guī)制企業(yè)獲得非歐盟國家財(cái)政援助從而對(duì)歐盟市場競爭帶來的不利影響：雖然歐盟目前有一些政策制度，包括經(jīng)營者集中審查、歐盟國家援助規(guī)定，以及國際組織和條約下的貿(mào)易防御措施等，但這些制度并不能全面、徹底解決非歐盟國家政府補(bǔ)貼在歐盟境內(nèi)對(duì)競爭的不利影響，條例的出臺(tái)旨在填補(bǔ)此領(lǐng)域的監(jiān)管空白。

條例將在生效六個(gè)月后實(shí)施（即在2023年年中實(shí)施），其中針對(duì)并購交易和公共采購審查的申報(bào)義務(wù)（如下文詳述）將在條例生效九個(gè)月后適用（即2023年第三季度）。

此外，歐委會(huì)預(yù)計(jì)于2023年年中頒布有關(guān)條例實(shí)施的初步指南，并可能會(huì)在之后頒布正式指南。

歐委會(huì)將通過針對(duì)并購交易的事前審查、公共采購審查和依職權(quán)主動(dòng)發(fā)起調(diào)查三大機(jī)制，對(duì)外國政府補(bǔ)貼進(jìn)行審查和規(guī)制。

1.針對(duì)并購交易的事前審查機(jī)制：該機(jī)制旨在審查獲得非歐盟國家政府補(bǔ)貼的交易方在歐盟境內(nèi)開展的交易，下圖是該機(jī)制下的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)和審查流程。需要注意的是，如果一項(xiàng)交易達(dá)到了相關(guān)申報(bào)門檻，則必須事先向歐委會(huì)進(jìn)行申報(bào)，并且在歐委會(huì)結(jié)束審查之前不得完成交割。

2.公共采購審查機(jī)制：條例還針對(duì)獲得過外國政府補(bǔ)貼的經(jīng)營者參與歐盟公共采購規(guī)定了新的申報(bào)義務(wù)，下圖是該機(jī)制下的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)和審查流程。根據(jù)條例，如果投標(biāo)方正在接受歐盟委員會(huì)的審查，那么在審查完成之前不可中標(biāo)。

3.依職權(quán)主動(dòng)調(diào)查機(jī)制：歐委會(huì)針對(duì)可能擾亂市場的外國政府補(bǔ)貼行為可以主動(dòng)啟動(dòng)調(diào)查。

該機(jī)制為歐委會(huì)的審查權(quán)限提供“安全網(wǎng)”，使其能夠?qū)ζ渌麛_亂歐盟市場競爭的外國政府補(bǔ)貼行為，或是未達(dá)申報(bào)門檻但對(duì)歐盟市場帶來不利影響的交易進(jìn)行修正。

如果經(jīng)營者在連續(xù)三個(gè)財(cái)年內(nèi)獲得的外國政府補(bǔ)貼總額少于400萬歐元，則推定該補(bǔ)貼不會(huì)擾亂歐盟內(nèi)部市場。

在調(diào)查過程中，歐委會(huì)有權(quán)進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查以及要求相關(guān)經(jīng)營者甚至某一外國政府提供信息。如果經(jīng)營者對(duì)于調(diào)查不予配合，歐委會(huì)可以處以不超過相關(guān)經(jīng)營者營業(yè)額1%的罰款，并作出不利于該企業(yè)的推定。

審查具有回溯性，條例一旦生效，歐委會(huì)可對(duì)條例生效前五年（即自2018年開始）企業(yè)所獲得的補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)查。

獲得外國政府補(bǔ)貼從而擾亂歐盟市場競爭的行為可能同時(shí)受到歐盟反壟斷法的雙重規(guī)制：獲得外國政府補(bǔ)貼的企業(yè)可能同時(shí)面臨歐盟反壟斷法下《歐盟運(yùn)作條約》第101、102條的規(guī)制，條例和反壟斷法兩種制度分析框架和結(jié)果可能有所不同。

對(duì)中國企業(yè)有何影響

外國政府補(bǔ)貼定義寬泛，很多中國企業(yè)將受到影響。條例對(duì)于外國政府補(bǔ)貼的認(rèn)定非常廣泛，包括非歐盟成員國政府和公共機(jī)構(gòu)向特定企業(yè)或行業(yè)提供的直接和間接財(cái)務(wù)支持。財(cái)務(wù)支持可以多種形式體現(xiàn)，包括資金或負(fù)債的轉(zhuǎn)讓（如注資、撥款、貸款、貸款擔(dān)保、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、經(jīng)營虧損抵消、債務(wù)豁免、債轉(zhuǎn)股等）、放棄本應(yīng)獲得的收入、商品或服務(wù)的供應(yīng)或采購等。

許多對(duì)于中國企業(yè)而言比較常見的政府支持都有可能被認(rèn)定為外國政府補(bǔ)貼，從而受到監(jiān)管。

涉及歐盟企業(yè)的并購交易將面臨額外的監(jiān)管審批。條例新創(chuàng)設(shè)的事前強(qiáng)制申報(bào)義務(wù)構(gòu)成經(jīng)營者集中和外商投資審批以外的第三重監(jiān)管障礙。如果中國企業(yè)計(jì)劃收購歐盟企業(yè)、在歐盟境內(nèi)設(shè)立合營企業(yè)，或與歐盟企業(yè)合作設(shè)立合營企業(yè)，需謹(jǐn)慎評(píng)估其申報(bào)義務(wù)以及可能的審批結(jié)果，并充分考慮審批對(duì)交易時(shí)間表造成的影響，盡早進(jìn)行交易規(guī)劃，尤其是相關(guān)融資安排，以確保交易的順利推進(jìn)。

除并購交易外，歐委會(huì)廣泛的調(diào)查權(quán)限使中國企業(yè)在歐盟日常經(jīng)營面臨額外的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。由于歐委會(huì)對(duì)于是否發(fā)起調(diào)查具有充分的自由裁量權(quán)，對(duì)于企業(yè)而言，監(jiān)管的不確定性增加。一旦歐委會(huì)主動(dòng)發(fā)起調(diào)查，中國企業(yè)將面臨廣泛的信息披露和配合調(diào)查的義務(wù)。同時(shí)，對(duì)于經(jīng)自我評(píng)估認(rèn)為自身獲得政府補(bǔ)貼的中國企業(yè)而言，應(yīng)加強(qiáng)企業(yè)合規(guī)，防止利用政府補(bǔ)貼為企業(yè)創(chuàng)造競爭優(yōu)勢，擾亂歐盟境內(nèi)的競爭。

參與歐盟境內(nèi)公共采購項(xiàng)目的中國企業(yè)將面臨繁重的告知義務(wù)和審批不確定性。該機(jī)制使歐盟境內(nèi)的公共采購程序變得更復(fù)雜且可能耗時(shí)更久，也將對(duì)相關(guān)企業(yè)的競標(biāo)意愿產(chǎn)生影響。對(duì)于計(jì)劃參與競標(biāo)的中國企業(yè)而言，建議提前進(jìn)行補(bǔ)貼信息的收集，以便于及時(shí)履行告知義務(wù)，并與采購方積極溝通，全面配合歐委會(huì)的審查。

中國企業(yè)該如何應(yīng)對(duì)

為實(shí)施條例，歐委會(huì)計(jì)劃增加140余名執(zhí)法人員，處理每年預(yù)計(jì)約90起的案件。在歐盟開展業(yè)務(wù)的中國企業(yè)需積極評(píng)估條例可能帶來的影響，及時(shí)作出相關(guān)安排，以保護(hù)企業(yè)利益。

對(duì)于中國企業(yè)如何應(yīng)對(duì)該項(xiàng)新制度，特提出以下建議：

1.統(tǒng)計(jì)過去至少三年從非歐盟國家獲得的政府補(bǔ)貼的記錄。三年的統(tǒng)計(jì)記錄將有助于評(píng)估未來在歐盟境內(nèi)進(jìn)行的并購活動(dòng)或參與的公共招標(biāo)是否達(dá)到條例規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于經(jīng)過自我評(píng)估認(rèn)為自身可能面臨歐委會(huì)主動(dòng)調(diào)查的企業(yè)，建議統(tǒng)計(jì)過去五年的非歐盟國家政府補(bǔ)貼記錄。

2.核實(shí)政府補(bǔ)貼是否是按市場條件獲得的。如能證明相關(guān)補(bǔ)貼是根據(jù)市場條件獲得的，雖不能免除申報(bào)業(yè)務(wù)，但是可能會(huì)在個(gè)案的實(shí)質(zhì)性審查中有助于證明補(bǔ)貼的正當(dāng)性。

3.評(píng)估特定外國補(bǔ)貼是否會(huì)對(duì)歐盟市場活動(dòng)產(chǎn)生扭曲效果，包括該項(xiàng)補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)在歐盟境內(nèi)活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生什么影響，該項(xiàng)補(bǔ)貼背后的基本政策目標(biāo)是什么，同樣的政策在歐盟是否也受到支持（從而可以作為潛在的抗辯理由）。

（尹冉冉系銳敏律師事務(wù)所反壟斷業(yè)務(wù)合伙人，葛汶婷系富而德律師事務(wù)所反壟斷業(yè)務(wù)律師）