近期，湖北省汽車補(bǔ)貼因力度較大而引發(fā)關(guān)注，然而，車補(bǔ)并非是國內(nèi)首次進(jìn)行補(bǔ)貼，只是補(bǔ)貼對象、力度、范圍等對汽車市場產(chǎn)生了較大影響，引發(fā)了輿論廣泛關(guān)注。為此，有必要回歸汽車補(bǔ)貼本質(zhì)屬性，從公平競爭視角予以分析，審慎判斷地方政府汽車補(bǔ)貼對市場競爭產(chǎn)生的影響。

此次車補(bǔ)對市場競爭影響需審慎評估

1.汽車補(bǔ)貼具有刺激經(jīng)濟(jì)效果，對市場競爭產(chǎn)生影響。

為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，地方政府紛紛探索發(fā)放消費(fèi)券和汽車補(bǔ)貼，以實(shí)現(xiàn)刺激消費(fèi)提振經(jīng)濟(jì)。

汽車補(bǔ)貼與消費(fèi)券在一定程度上具有相似的效果，都能夠產(chǎn)生使消費(fèi)者實(shí)際購買價(jià)格降低，實(shí)現(xiàn)對特定行業(yè)或產(chǎn)品的消費(fèi)刺激，從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。補(bǔ)貼作為政府的直接性經(jīng)濟(jì)介入手段之一，對拉動(dòng)需求以及促進(jìn)供給端的研究與生產(chǎn)都有效。但是，同樣因汽車補(bǔ)貼作為一項(xiàng)政府直接干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，更須審慎考量其對市場競爭的影響，為此，可基于實(shí)踐中的汽車補(bǔ)貼類型予以類型化分析。

地方汽車補(bǔ)貼總體上可分為三類：消費(fèi)券類、返還現(xiàn)金類和減免稅款類。

第一類是消費(fèi)券類汽車補(bǔ)貼，屬于旨在刺激消費(fèi)提振經(jīng)濟(jì)消費(fèi)券在汽車消費(fèi)領(lǐng)域的具體適用，滿足消費(fèi)券的法律屬性外觀，通常是由消費(fèi)者申領(lǐng)后在允許核銷的經(jīng)營者處使用，此類汽車補(bǔ)貼是地方政府實(shí)施刺激汽車市場消費(fèi)措施。該類政策措施在國內(nèi)多數(shù)地區(qū)均有實(shí)施。

第二類是現(xiàn)金類汽車補(bǔ)貼，地方政府的行政目的、資金來源、行為特征與消費(fèi)券類汽車補(bǔ)貼大致相同，區(qū)別在于消費(fèi)券類汽車補(bǔ)貼是消費(fèi)者申領(lǐng)后直接由商家向政府進(jìn)行核銷，若不消費(fèi)則不進(jìn)行核銷?，F(xiàn)金類補(bǔ)貼則是消費(fèi)者在購買汽車時(shí)直接由地方政府向汽車銷售企業(yè)支付補(bǔ)貼價(jià)款，或者由地方政府直接向消費(fèi)者給付現(xiàn)金。其效果則是表現(xiàn)為汽車價(jià)格的直接降低，引發(fā)本次事件的補(bǔ)貼屬于此類。

第三類減免稅款類汽車補(bǔ)貼，屬于國家實(shí)施的稅收征收減免措施，直接根據(jù)財(cái)政部、國家稅務(wù)總局相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，地方政府幾乎不存在自由裁量空間。譬如，此次湖北對新能源汽車免征購置稅則屬于此類情形，并非是地方政府行為，其依據(jù)是2022年9月18日財(cái)政部、稅務(wù)總局、工信部發(fā)布2022年第27號公告《關(guān)于延續(xù)新能源汽車免征車輛購置稅政策的公告》中提出“對購置日期在2023年1月1日至2023年12月31日期間內(nèi)的新能源汽車，免征車輛購置稅”。

2.此次車補(bǔ)政策影響市場公平競爭秩序。

如果汽車補(bǔ)貼最終演化為對特定企業(yè)的補(bǔ)貼扶持，有可能降低受疫情影響又未被補(bǔ)貼的企業(yè)競爭力，會(huì)進(jìn)一步惡化其經(jīng)營狀況。此次大力補(bǔ)貼可能存在的市場競爭風(fēng)險(xiǎn)有四個(gè)方面：

風(fēng)險(xiǎn)一：對汽車補(bǔ)貼適用品牌范圍進(jìn)行不合理限制。

汽車補(bǔ)貼適用品牌，是直接能夠獲得政府汽車補(bǔ)貼項(xiàng)目補(bǔ)助的品牌，入選汽車補(bǔ)貼適用品牌后，由于消費(fèi)能夠通過汽車補(bǔ)貼減少支付費(fèi)用，增加消費(fèi)者對特定品牌的購買傾向，構(gòu)成對特定經(jīng)營者的隱形補(bǔ)貼，進(jìn)而可能對適用品牌與其存在一定競爭關(guān)系品牌的相互競爭產(chǎn)生影響。

故此，汽車補(bǔ)貼適用品牌的選擇與確定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過嚴(yán)格的公平競爭審查，否則將影響相關(guān)品牌市場的競爭。

風(fēng)險(xiǎn)二：對汽車補(bǔ)貼限定特定行政區(qū)域內(nèi)的品牌。

將汽車補(bǔ)貼限定為特定轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、提供的特定商品，風(fēng)險(xiǎn)在于：如果轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、提供的特定商品與轄區(qū)外生產(chǎn)、提供的商品屬于同一相關(guān)市場，將汽車補(bǔ)貼的適用限定為特定轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、提供的特定商品會(huì)損害相關(guān)市場內(nèi)其他同類經(jīng)營者的合法利益，影響市場競爭秩序。

風(fēng)險(xiǎn)三：汽車補(bǔ)貼政策措施是否經(jīng)過公平競爭審查存疑。

2022年6月《中華人民共和國反壟斷法》進(jìn)行修訂，正式在第5條將公平競爭審查制度通過立法上升至法律位階，基于此，公平競爭審查已經(jīng)成為政策制定機(jī)關(guān)在制定涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的相關(guān)規(guī)定過程中，必須履行的審查行為。汽車補(bǔ)貼作為直接影響市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施，必須嚴(yán)格進(jìn)行公平競爭審查，尤其是對市場影響較大時(shí)，可以進(jìn)行公開聽證、征求意見，以保障其他市場主體參與公平競爭。

風(fēng)險(xiǎn)四：汽車補(bǔ)貼可能會(huì)對汽車銷售行業(yè)造成不當(dāng)影響。

當(dāng)政府出臺(tái)汽車補(bǔ)貼政策時(shí)，生產(chǎn)與消費(fèi)受補(bǔ)貼產(chǎn)品的成本收益會(huì)發(fā)生變化，從而導(dǎo)致資源的流動(dòng)發(fā)生改變，打破了原有的價(jià)格競爭準(zhǔn)則。在汽車補(bǔ)貼政策下，當(dāng)汽車補(bǔ)貼限定適用商戶與商品時(shí)，會(huì)導(dǎo)致受汽車補(bǔ)貼覆蓋的企業(yè)獲利。但這些企業(yè)不是憑借自身對市場的判斷與經(jīng)營能力獲利，而是因?yàn)閾碛姓馁Y助，直接影響市場競爭，從而影響行業(yè)活力。此類政策長時(shí)間實(shí)施會(huì)使效率更低或產(chǎn)品更差的企業(yè)獲利，難以被效率更高的企業(yè)淘汰，從而降低了社會(huì)總產(chǎn)出。

此次車補(bǔ)引發(fā)的公平競爭思考

1.強(qiáng)化結(jié)構(gòu)政策與競爭政策銜接協(xié)調(diào)。

加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場必然要求強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。競爭政策與其他經(jīng)濟(jì)政策的沖突本質(zhì)上反映了市場調(diào)節(jié)與市場干預(yù)之間的關(guān)系，市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)是配置資源和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)的兩種主要機(jī)制，但任何單一機(jī)制都無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。市場進(jìn)行資源配置決定性作用的核心在于競爭，市場失靈時(shí)需要政府進(jìn)行及時(shí)干預(yù)，但同時(shí)需要切實(shí)防范政府對市場的過度干預(yù)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，就必須強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位。地方政府制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策時(shí)，更要注重與全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的關(guān)系，警惕各種封閉小市場、自我小循環(huán)等妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。

實(shí)踐中地區(qū)保護(hù)長期盛行則不利于商品、服務(wù)和要素在全國范圍內(nèi)的自由流動(dòng)和合理配置。這在地方政府補(bǔ)貼政策中尤為明顯，限于對本地區(qū)特定品牌與經(jīng)營者的補(bǔ)貼行為，本質(zhì)上是地方保護(hù)主義的表現(xiàn)，實(shí)行地方保護(hù)會(huì)影響經(jīng)營者公平競爭，從而扭曲甚或破壞市場公平競爭的秩序，最終導(dǎo)致區(qū)域市場分割。

2.強(qiáng)化車補(bǔ)政策公平競爭審查。

公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基本原則，是市場機(jī)制高效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，公平競爭審查制度是落實(shí)競爭政策基礎(chǔ)地位的重要著力點(diǎn)。公平競爭審查著眼于對政府規(guī)章、規(guī)范性文件等政策措施的事前監(jiān)督，核心要義在于解決好競爭政策與財(cái)政、產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟(jì)政策之間的關(guān)系，在更好發(fā)揮政府作用時(shí)，確保市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，規(guī)范健康持續(xù)推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合。

針對政策制定機(jī)關(guān)制定涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施進(jìn)行公平競爭審查，評估政策、規(guī)范的制定對市場競爭的影響，以對行政機(jī)關(guān)實(shí)施排除、限制競爭行為形成有效的預(yù)防性約束。從經(jīng)濟(jì)效果上考察，公平競爭審查能夠降低地方市場的分割度，降低交易成本，提高全國統(tǒng)一大市場的一體化水平。地方政府應(yīng)嚴(yán)格遵循相關(guān)制度規(guī)定。

針對地方政府發(fā)放汽車補(bǔ)貼作為典型涉及市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)政策措施，應(yīng)當(dāng)按照公平競爭審查程序進(jìn)行審查。每批汽車補(bǔ)貼政策制定過程中應(yīng)對照“市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)”“商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)”“影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準(zhǔn)”“影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)”四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)予以審查。確保政府制定出臺(tái)的政策措施符合市場公平競爭的要求和相關(guān)法律規(guī)范，為各類市場主體營造公平競爭的統(tǒng)一大市場環(huán)境，進(jìn)一步提振市場主體發(fā)展信心和動(dòng)能。

3.嚴(yán)格公平競爭審查例外制度實(shí)施。

國家市場監(jiān)管總局等五部委《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》（下稱《實(shí)施細(xì)則》）第四章規(guī)定了公平競爭審查例外制度，須嚴(yán)格滿足該制度的形式與實(shí)質(zhì)要件，才能夠附期限實(shí)施。

第一，符合形式要件。地方政府汽車補(bǔ)貼政策具有刺激消費(fèi)提振經(jīng)濟(jì)目的，具有一定的維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全意義，故此即使存在一定程度限制競爭效果，在形式上符合例外規(guī)定情形，可以嚴(yán)格按照例外制度規(guī)定實(shí)施。

第二，符合實(shí)質(zhì)要件。《實(shí)施細(xì)則》第17條第2款規(guī)定了適用例外規(guī)定的實(shí)質(zhì)要件：屬于前款第一項(xiàng)至第三項(xiàng)情形的，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說明相關(guān)政策措施對實(shí)現(xiàn)政策目的不可或缺。相關(guān)政策措施若存在可能限制市場競爭效果的情況下，必須是為實(shí)現(xiàn)發(fā)汽車補(bǔ)貼所不可或缺的必要條件，在具有可替代性方案時(shí)，則不應(yīng)選擇可能具有限制競爭效果的方案。

同時(shí)，還需要滿足不會(huì)嚴(yán)重限制市場競爭要件。譬如，地方政府在制定實(shí)施汽車補(bǔ)貼政策過程中，在未公開征集、公平競爭的情況下，直接限制或指定了汽車補(bǔ)貼適用商家與商品，排除了其他經(jīng)營者參與競爭的可能性，涉嫌違反行政壟斷嚴(yán)重限制市場競爭。此類情形則不滿足例外規(guī)定的實(shí)質(zhì)要件。

第三，明確實(shí)施期限。如果可能存在排除限制競爭效果，時(shí)間不宜過長，譬如，我國各地地方政府發(fā)放消費(fèi)券時(shí)長通常在3個(gè)月左右，短則1個(gè)月，長則6個(gè)月左右，限制競爭時(shí)間不宜過長。

4.做好公平競爭審查與行政壟斷規(guī)制的有效銜接。

與行政壟斷規(guī)制相比，公平競爭審查屬于事前規(guī)制，行政壟斷規(guī)制則是屬于事中、事后規(guī)制，是針對相關(guān)行政壟斷行為發(fā)生時(shí)或行為結(jié)束后的規(guī)制。濫用行政權(quán)力消除、限制競爭行為不僅會(huì)造成經(jīng)濟(jì)性損害，還會(huì)造成市場規(guī)則的制度性損害，使得市場機(jī)制屈從于行政干預(yù)，喪失其協(xié)調(diào)生產(chǎn)布局、提高整體經(jīng)濟(jì)效益的調(diào)節(jié)功能。

此次地方政府汽車補(bǔ)貼事件中，可能涉及《反壟斷法》第45條：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定。”該條是關(guān)于禁止行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章以及其他具有普遍約束力的決定、命令的行為來排除限制競爭。在地方政府制定汽車補(bǔ)貼政策中若涉及排除限制競爭的規(guī)定，則將會(huì)適用該條。

故此，有必要結(jié)合補(bǔ)貼政策制定實(shí)施的具體細(xì)節(jié)，科學(xué)精準(zhǔn)判斷是否涉嫌違反相關(guān)行政壟斷規(guī)定，在個(gè)案中根據(jù)《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定，與個(gè)案行為進(jìn)行具體分析。若構(gòu)成行政壟斷，則反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)依法對涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為進(jìn)行調(diào)查，由實(shí)施排除、限制競爭行為機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)責(zé)令其改正，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

5.探索建立補(bǔ)貼政策實(shí)施評價(jià)機(jī)制。

政府補(bǔ)貼具有刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，但對市場公平競爭影響會(huì)逐步顯現(xiàn)，尤其是對市場的資源配置作用產(chǎn)生影響。為此，有必要考慮探索建立補(bǔ)貼政策實(shí)施評價(jià)機(jī)制，形成“事前公平競爭審查+事中事后監(jiān)管+事后實(shí)施效果評價(jià)”的全流程、全鏈條的常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，以此提升市場監(jiān)管能力，完善補(bǔ)貼行為的透明性、公平性，讓市場監(jiān)管更有抓手，更有保障。

首先，政府補(bǔ)貼及消費(fèi)券等補(bǔ)貼類經(jīng)濟(jì)政策具有溢出效應(yīng)，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)都會(huì)產(chǎn)生明顯的刺激作用，更需注重評估政策對相關(guān)產(chǎn)業(yè)競爭的影響。據(jù)報(bào)道，2022年5~6月，廣州投入1億元財(cái)政資金發(fā)放政府消費(fèi)券，直接帶動(dòng)消費(fèi)13.84億元，核銷后帶動(dòng)消費(fèi)乘數(shù)達(dá)23.88。故此，對于相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策中涉及影響跨市場、跨區(qū)域的商品競爭方案，更需健全全流程、全鏈條的常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，避免政府過度干預(yù)市場。

其次，通過事后實(shí)施效果評價(jià)機(jī)制能夠有效測算及評價(jià)經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施效果。一是評價(jià)經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施過程后對于經(jīng)濟(jì)的刺激效果是否達(dá)到預(yù)期；二是評價(jià)經(jīng)濟(jì)政策對市場競爭影響程度，考慮對市場競爭影響與經(jīng)濟(jì)刺激效果之間的均衡關(guān)系，考量社會(huì)總福利是否增加；三是考察反事實(shí)分析結(jié)果，即若沒有實(shí)施該補(bǔ)貼政策的情況下，相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r如何，若在不補(bǔ)貼情形下實(shí)施效果更佳，則應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整政策實(shí)施情況。

最后，探索建立基于經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施評價(jià)結(jié)果的獎(jiǎng)懲機(jī)制。當(dāng)補(bǔ)貼類經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施效果較好，對市場競爭影響較小時(shí)，考慮繼續(xù)實(shí)施相關(guān)政策，對相關(guān)責(zé)任單位與負(fù)責(zé)人予以獎(jiǎng)勵(lì)或績效加分；當(dāng)補(bǔ)貼類經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施效果較差，對市場競爭影響較大時(shí)，須盡快停止實(shí)施相關(guān)政策，相關(guān)責(zé)任單位與負(fù)責(zé)人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)，為激發(fā)相關(guān)責(zé)任單位與干部干事創(chuàng)業(yè)活力，還需要建立相匹配的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，通過分類分級實(shí)施精準(zhǔn)管理，消除干部的后顧之憂。

（陳兵系南開大學(xué)法學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)，南開大學(xué)競爭法研究中心主任；郭光坤系南開大學(xué)競爭法研究中心研究博士生）