新時期的“農(nóng)村宅基地改革”，始于2015年，至今已歷經(jīng)兩輪試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍也從原先的33個縣（市、區(qū)）擴(kuò)大至104個縣（市、區(qū)）和3個地級市。

第一財經(jīng)近日在浙江省德清縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，德清“宅改“試點(diǎn)一直都走在改革探索的前沿，既取得了一系列全國首例的創(chuàng)新，但也一直堅持“穩(wěn)慎”的試點(diǎn)總基調(diào)。（相關(guān)報道：浙江德清“宅改”深度調(diào)研（上）：一塊宅基地，為何兩本產(chǎn)權(quán)證？、浙江德清“宅改”深度調(diào)研（下）：宅基地+農(nóng)房評估150萬元，要不要退出？）

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心農(nóng)地政策研究室主任、研究員劉俊杰對第一財經(jīng)記者表示，推進(jìn)“宅改”，要充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，絕不能急躁冒進(jìn)、急于求成。

延續(xù)70多年的農(nóng)村宅基地制度

農(nóng)村宅基地制度是中國特有的制度，其在制度建構(gòu)之初也的確為保障農(nóng)民“住有所居”發(fā)揮過重要作用。經(jīng)過70多年的延續(xù)，農(nóng)村宅基地制度具有“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償分配、長期使用”的基本特征。劉俊杰稱，該制度契合了傳統(tǒng)村莊封閉性和社會保障二元性的特點(diǎn)，為保障農(nóng)民安居樂業(yè)和農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

據(jù)南開大學(xué)教授程同順等刊發(fā)文章《我國農(nóng)村宅基地制度改革的演進(jìn)歷程、基本邏輯及推進(jìn)原則》，新中國成立以來，我國農(nóng)村宅基地制度根據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)的變化情況，可分為三個演進(jìn)階段，分別是“農(nóng)戶所有”(1949年—1962年)、“兩權(quán)分離”(1962年—2017年)、“三權(quán)分置”（2017年至今）。

在保持土地集體所有制這一農(nóng)村基礎(chǔ)制度安排的前提下，將原先的“使用權(quán)”拆分為“資格權(quán)”和“使用權(quán)”，由“兩權(quán)分離”過渡到“三權(quán)分置”在于時代背景發(fā)生了變化，現(xiàn)行宅基地制度安排不適應(yīng)發(fā)展要求的狀況逐步顯現(xiàn)。

德清縣東衡村正在興建的中心村二期。

農(nóng)村宅基地閑置是最大的問題之一。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，2019年全國農(nóng)村宅基地閑置率為18.1%。

劉俊杰稱，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移就業(yè)，但其宅基地退出不暢，造成大量閑置，利用粗放。一些地區(qū)土地資源緊張，新增人口宅基地取得困難，用地供需矛盾尖銳。長期的管理失范造成一戶多宅、私占亂建等問題突出，違法用地點(diǎn)多面廣。宅基地權(quán)能不完善、合法財產(chǎn)價值不能顯化，導(dǎo)致非法交易禁而不止等，這些問題的出現(xiàn)使得“宅改”愈發(fā)迫切。

2020年6月，中央深改委審議通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，啟動新一輪“宅改”試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍從原先的33個縣（市、區(qū)）擴(kuò)大至104個縣（市、區(qū)）和3個地級市。

同年9月，由中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開的深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)電視電話會議定調(diào)，“保持足夠的歷史耐心，周密謀劃、有序?qū)嵤€(wěn)慎做好深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)各項(xiàng)工作。”“農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)億萬農(nóng)民切身利益和社會穩(wěn)定大局，影響因素錯綜復(fù)雜，需要進(jìn)行長期探索才能建立起新的制度框架，決不能急躁冒進(jìn)、急于求成。”

正是基于這樣的定調(diào)，“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”連續(xù)三年寫入“中央一號文件”（2021年至2023年）。

農(nóng)村宅基地困境的“破題”路徑

在推進(jìn)“宅改”的過程中，之所以要保持足夠的歷史耐心，不能急躁冒進(jìn)、急于求成，劉俊杰稱，我國各地農(nóng)村自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平狀況、社會風(fēng)俗習(xí)慣和群眾需求等方面存在較大差異。同時“宅改”涉及多方面的利益調(diào)整，需要通過長期探索才能建立新的制度框架。

他認(rèn)為，“宅改”首先要處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。以保障農(nóng)民基本居住權(quán)為前提，以賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益為方向，適應(yīng)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢，探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式，推動構(gòu)建依法取得、節(jié)約利用、權(quán)屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)有序、管理規(guī)范的農(nóng)村宅基地制度體系。

關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的制度實(shí)施要點(diǎn)，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、經(jīng)濟(jì)系主任姚樹榮對第一財經(jīng)記者表示，確權(quán)公平是基礎(chǔ)、還權(quán)賦能是關(guān)鍵、產(chǎn)權(quán)清晰是核心、社會保障是配套。

具體來說，第一，由國家層面制定《關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)分配資格認(rèn)定的指導(dǎo)意見》，由各地采取村民自治的方式制定具體實(shí)施細(xì)則，有序開展宅基地使用權(quán)的確權(quán)頒證，妥善處置宅基地歷史遺留問題，確保農(nóng)戶在宅基地初始分配中的社會公平。

第二，響應(yīng)農(nóng)戶對宅基地的利用訴求，賦予農(nóng)戶更充分更完整的宅基地使用權(quán)能，除現(xiàn)行法規(guī)定的可以占有和使用宅基地建房用于自住的權(quán)利之外，還應(yīng)賦予農(nóng)戶在符合規(guī)劃與用途管制的前提下改（擴(kuò)）建房屋用于畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營與民宿、農(nóng)家樂等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營以及通過租賃、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等方式獲取財產(chǎn)性收入的權(quán)利。

第三，清晰界定集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地所有權(quán)的權(quán)能，既是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、體現(xiàn)集體土地所有制優(yōu)勢的內(nèi)在要求，也是保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、避免集體不當(dāng)干預(yù)或侵害農(nóng)戶宅基地權(quán)益的關(guān)鍵舉措。

第四，逐步健全城鄉(xiāng)一體、制度一樣、標(biāo)準(zhǔn)一致的社會保障制度，發(fā)揮社會保障在穩(wěn)社會、保民生方面的兜底作用，剝離土地的社保功能、還原土地的要素功能，是提高土地利用效率，同時又防范農(nóng)民進(jìn)城失敗返鄉(xiāng)風(fēng)險的明智選擇。

實(shí)踐表明，如果農(nóng)民社會保障制度不同步改革，只是單兵推動宅基地制度改革，就會陷入“內(nèi)卷化”的困境。應(yīng)調(diào)整改革思路，加快農(nóng)民社會保障制度改革，為宅基地“三權(quán)分置”改革創(chuàng)造條件。

姚樹榮建議，當(dāng)前，可考慮在集體土地流轉(zhuǎn)收益中提取一定比例的資金，專項(xiàng)用于建立農(nóng)民社會保障基金，以集體土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制聯(lián)動推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”與農(nóng)民社會保障制度改革。