一般來說，勞動年齡人口平均受教育年限的增長，分別受到教育發(fā)展水平和勞動年齡人口增長率的影響。

改革開放期間，中國在人力資本積累方面經(jīng)歷過兩次大的跨越，分別是1986年開始的普及九年制義務教育，以及1999年以來高等學校的擴大招生。在政府公共教育支出大幅增加的保障下，這兩項重大舉措顯著提高了總?cè)丝诤蛣趧幽挲g人口的平均受教育程度。

例如，1982—2000年，每10萬人中的初中畢業(yè)生數(shù)量增長了89.8%；2000—2020年，每10萬人中的大專及以上畢業(yè)生的數(shù)量增長了3.3倍。正如增長理論可以預期到的，人力資本的這種大跨越為中國經(jīng)濟高速增長做出了顯著的貢獻。隨著人口轉(zhuǎn)變階段的變化，人力資本改善的速度放緩。根據(jù)聯(lián)合國的數(shù)據(jù)計算，中國20～59歲勞動年齡人口在20世紀80年代、90年代及21世紀第一個10年和第二個10年年平均增長率分別為3.04%、1.84%、1.41%和0.10%，其中2016—2020年，年均為負增長。與人口年齡結(jié)構變化相對應，以各級畢業(yè)生（未升學或輟學）的加總為代表的新成長勞動力也于2014年開始負增長。與此同時，普及九年制義務教育和高校擴大招生的政策效應總體來說是一次性的，并不具有長期可持續(xù)效應。隨著政策效應逐漸減弱，人均受教育年限的增長速度也相應放慢。在上述因素的作用下，無論是平均受教育年限的增量，還是人力資本稟賦較高的新成長勞動力增量，都已經(jīng)處于減少的趨勢中，不再能支撐人力資本總量的增長（見圖10—3）。

在人力資本改善速度明顯放慢的同時，中國正在邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，增長模式迅速向生產(chǎn)率驅(qū)動型轉(zhuǎn)變，對人力資本稟賦水平提出了更高的要求。教育既是人的全面發(fā)展這一發(fā)展目的的重要體現(xiàn)，也是人力資本水平提升的主要方式，是增長動能轉(zhuǎn)換的關鍵之舉。

對中國來說，可以從以下具有堅實經(jīng)驗基礎的角度來認識教育發(fā)展和深化的重要性和緊迫性。首先，國內(nèi)外學術界對經(jīng)濟增長的計量分析都表明，受教育年限是永恒的經(jīng)濟增長變量；其次，人力資本的提升是勞動者適應科技革命和產(chǎn)業(yè)結(jié)構變化的必要前提；再次，勞動生產(chǎn)率的提高歸根結(jié)底靠勞動者素質(zhì)的提升；最后，教育發(fā)展水平是國家競爭力的基礎保障。

從國際比較來說，中國人口的平均受教育年限仍然較低。2019年，中國25歲及以上人口的平均受教育年限為8.1年，不僅低于極高人類發(fā)展水平的國家和高人類發(fā)展水平的國家的平均水平，也略低于世界平均水平。應該說，在中國經(jīng)濟和社會整體發(fā)展水平中，教育發(fā)展仍然是相對滯后的領域，表現(xiàn)為中國的平均受教育年限的世界排位顯著落后于HDI（編者注：Human Development Index，人類發(fā)展指數(shù)，由聯(lián)合國開發(fā)計劃署編制，基于預期壽命、教育水平和生活質(zhì)量三項核心變量，衡量聯(lián)合國各成員國經(jīng)濟社會發(fā)展水平）的世界排位。更突出的短板在于，在勞動年齡人口中，大齡勞動力的受教育程度顯著偏低，妨礙這部分人口就業(yè)壽命的延長和工資收入的增長。一般通過教育數(shù)量和教育質(zhì)量兩方面的提升實現(xiàn)教育的發(fā)展和深化。提高受教育年限的抓手是在目前九年制義務教育的基礎上向前和向后延長義務教育年限，即分別把學前教育和高中教育納入義務教育范圍，由政府的公共支出予以保障。提高教育質(zhì)量的核心在于營造有序競爭的機制，處理好規(guī)范和競爭的平衡關系，增強全社會教育的活力。

唯其如此，教育才能適應社會的需要，一方面是更強調(diào)認知能力和學習能力的通識教育，另一方面是完善包括軟技能和更新技能在內(nèi)的技能培養(yǎng)機制。從人民滿意這一根本要求出發(fā)，教育發(fā)展的頂層設計關鍵在于看實踐的效果，所以不宜預設教育階段和類型的結(jié)構，更不應該匆忙采取分流措施。

在政策討論中，一直有研究者執(zhí)著地建議延長義務教育年限，而一個針鋒相對的質(zhì)疑也如影隨形：擴大教育的錢從哪兒來？

如今，無論是我們對教育發(fā)展規(guī)律達到的認識水平，還是中國經(jīng)濟發(fā)展達到的階段，都足以讓我們從邏輯上和經(jīng)驗上很好地回應這個疑問。也就是說，一個更加完整的頂層設計可以使中國教育發(fā)展總體上無須受資源的制約。首先，按照經(jīng)濟規(guī)律和教育規(guī)律配置資源，提高教育公共資金的使用效率。人力資本投資與其他領域的投資一樣，也存在邊際報酬遞減現(xiàn)象。因此，資源均衡化配置是提高資金使用效率的最佳途徑。

在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間，特別是在各級各類教育之間，仍然存在教育資源供給的差異，就意味著有限的資金配置尚有不合理之處，從提高總體受教育年限的目標看就是缺乏效率。按照一般規(guī)律，政府的公共資金支出應該優(yōu)先配置在社會收益率更高的領域。而教育經(jīng)濟學根據(jù)經(jīng)驗得出的結(jié)論是，教育社會收益率從高到低的順序分別是學前、小學、初中、高中、高等教育、職業(yè)教育和技能培訓等階段。可見，按照更符合規(guī)律的順序優(yōu)化資源配置，有限的資源可以取得事半功倍的效果。其次，擴大教育事業(yè)對內(nèi)和對外開放，借助競爭機制和動員各界力量拓展資金來源和投入渠道。教育事業(yè)本身是多樣化的，不同類型和不同階段的教育具有不盡相同的社會公益性。在那些私人回報率相對高的領域，應該允許和鼓勵民辦教育和合作辦學，使之成為實施總體教育發(fā)展戰(zhàn)略的積極力量。此外，教育也是慈善事業(yè)和志愿者行動的重要活動領域，政府應該營造良好的社會環(huán)境和氛圍，建立適當和有效的激勵，讓第三次分配機制在教育發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。最后，中國人口年齡結(jié)構的變化和經(jīng)濟增長的潛力，預期可以顯著降低義務教育負擔率，提高教育資金的保障程度。受人口結(jié)構變化的影響，2001—2021年，普通小學和初中的在校生人數(shù)合計已經(jīng)在總量上減少了17.1%。在未來的人口負增長時代，一方面，義務教育階段的人數(shù)預計將進一步顯著減少；另一方面，如果公共教育支出保持占GDP的4%這一比例不變，教育資源的充足度將明顯提升。

通過觀察兩個指標的變化，我們可以很確定地得出這個結(jié)論。從需求方來看，以4～18歲人口代表拓展的義務教育人口，以及以19～64歲人口代表拓展的就業(yè)人口，兩者的比率即為義務教育負擔比。從供給方來看，以預期的潛在增長率實現(xiàn)的GDP總量作為基準，其中的4%意味著可以得到保障的教育公共支出。

如圖10—4所示，2021—2035年，在義務教育負擔顯著下降的同時，可用于教育的公共支出水平將顯著提高。可以說，這個時期是中國教育實現(xiàn)第三次跨越的機會窗口，或者說是創(chuàng)造第二次人口紅利的窗口期。

（蔡昉為中國社科院國家高端智庫首席專家）