5月19日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究落實(shí)建設(shè)全國統(tǒng)一大市場部署總體工作方案和近期舉措。會(huì)議指出，要加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍暢通流動(dòng)，有利于充分發(fā)揮我國經(jīng)濟(jì)縱深廣闊的優(yōu)勢(shì)，提高資源配置效率，進(jìn)一步釋放市場潛力，更好利用全球先進(jìn)資源要素，為構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，需要重點(diǎn)關(guān)注妨礙市場主體平等便利自由進(jìn)退市場、影響經(jīng)營者平等獲取使用要素、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本和行為的政策措施，以及實(shí)行地方保護(hù)等社會(huì)關(guān)注度高、反映比較強(qiáng)烈的問題。公平競爭審查制度的重要意義就是規(guī)范政府部門制定經(jīng)濟(jì)政策措施，建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。2022年《中華人民共和國反壟斷法》修改，新增第5條，正式將公平競爭審查設(shè)立為一項(xiàng)法律制度。2023年5月12日市場監(jiān)管總局組織起草了《公平競爭審查條例（征求意見稿）》（下稱《條例》），公開征求意見，相較于現(xiàn)行《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》（下稱《細(xì)則》）而言，《條例》突出了更多的重點(diǎn)與亮點(diǎn)，將有力促進(jìn)加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場。

《條例》進(jìn)一步完善審查內(nèi)容

《條例》相較于《細(xì)則》而言，完善了審查的層次維度，《細(xì)則》是將“審查標(biāo)準(zhǔn)”單獨(dú)列為一章，從“四個(gè)方面、十八個(gè)不得”規(guī)定了審查的重點(diǎn)與核心，而《條例》通過“總體要求”“審查標(biāo)準(zhǔn)”“例外規(guī)定”等三個(gè)層次與維度，構(gòu)建了公平競爭審查內(nèi)容的基本體系。

首先，增加了公平競爭審查的總體要求，要求政策制定機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)全面準(zhǔn)確把握審查內(nèi)容，科學(xué)評(píng)估有關(guān)政策措施對(duì)公平競爭的影響”。其中“全面準(zhǔn)確”與“科學(xué)評(píng)估”實(shí)際上對(duì)政策制定機(jī)關(guān)提出了更高的要求，須精準(zhǔn)、規(guī)范、高效評(píng)估政策對(duì)于相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)的影響。具體而言，“全面準(zhǔn)確”是要求政策制定機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照《條例》規(guī)定，對(duì)政策可能涉及的市場準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動(dòng)、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為等方面進(jìn)行全面分析判斷，只要是涉及相關(guān)內(nèi)容，無論在政策中所占比重高低，均須審查。“科學(xué)評(píng)估”是指政策制定機(jī)關(guān)要對(duì)競爭影響進(jìn)行全面、客觀、系統(tǒng)分析，可以綜合運(yùn)用定性分析、定量分析、成本收益分析、比較分析等多種方式方法，符合例外規(guī)定時(shí)還需要考慮目的是否確有必要，是否沒有競爭影響更小的替代方案等進(jìn)行論證評(píng)估。

“全面把握”與“科學(xué)評(píng)估”的有效結(jié)合是為了保障政策措施的合法性、合理性和有效性，確保經(jīng)濟(jì)政策不會(huì)影響市場主體的公平競爭，維護(hù)好市場秩序和消費(fèi)者利益。當(dāng)政策制定機(jī)關(guān)自身對(duì)于競爭影響難以科學(xué)評(píng)估時(shí)，可以通過引入第三方評(píng)估來實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的全面準(zhǔn)確把握，5月15日市場監(jiān)管總局公布修訂后的《公平競爭審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》，為政策制定機(jī)關(guān)的評(píng)估工作提供科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范指引，確保政策制定的科學(xué)性與有效性。

其次，《條例》進(jìn)一步完善了審查內(nèi)容的范圍，有助于提升審查標(biāo)準(zhǔn)的明確性和可操作性。《細(xì)則》通過“四個(gè)方面、十八個(gè)不得”劃定了公平競爭審查的基本范圍，除此標(biāo)準(zhǔn)外但可能會(huì)對(duì)市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成影響的政策措施，按照既有標(biāo)準(zhǔn)則存在無法適用審查的問題?；诖?，《條例》征求意見稿充分體現(xiàn)了已開展的公平競爭審查及第三方評(píng)估等工作中的經(jīng)驗(yàn)做法，在其第12~15條的最后一項(xiàng)均加入了“兜底性條款”，第16條單獨(dú)規(guī)定除第12~15條所列情形之外，政策制定機(jī)關(guān)不得制定含有其他排除、限制競爭內(nèi)容的政策措施。相關(guān)條款的設(shè)置為立法時(shí)未能預(yù)料到的情形預(yù)留空間與法律接口，有效提升了審查標(biāo)準(zhǔn)的明確性和可操作性。

最后，《條例》對(duì)公平競爭審查例外政策措施進(jìn)行了更加詳盡的規(guī)定，并引入了比例原則，使得例外制度適用更具有科學(xué)性、有效性。總體來講，《條例》所規(guī)定例外的適用情形，實(shí)際上是協(xié)調(diào)競爭政策與其他政策的沖突，有些政策可能具有一定的排除限制競爭效果，但是若其目的和效果是為了實(shí)現(xiàn)其他價(jià)值目標(biāo)，其對(duì)社會(huì)帶來的利益遠(yuǎn)大于其可能對(duì)市場競爭產(chǎn)生的不利影響，這類政策原則上可以出臺(tái)。例外規(guī)定是比例原則的具體適用，是對(duì)多元價(jià)值沖突的協(xié)調(diào)，有助于將為了實(shí)現(xiàn)其他價(jià)值目標(biāo)而對(duì)市場競爭的影響限制在最小范圍內(nèi)，具有可期待的實(shí)踐價(jià)值，進(jìn)一步細(xì)化了比例原則在例外政策措施制定中適用的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)及操作，即明確了“政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在審查結(jié)論中說明相關(guān)政策措施對(duì)實(shí)現(xiàn)上述目的確有必要，而且沒有競爭影響更小的替代方案”。

《條例》與《細(xì)則》相比，在例外制度適用情形中將原規(guī)定“維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、科技安全或者涉及國防建設(shè)的”情形分解為“為維護(hù)國家安全的”與“為促進(jìn)國家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、增強(qiáng)國家自主創(chuàng)新能力的”的兩類情形，在適用上更加明確清晰。

《條例》新增了“面向中小微企業(yè)實(shí)施小額微量補(bǔ)貼等政策的”情形，這一情形具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。獎(jiǎng)補(bǔ)政策具有調(diào)節(jié)市場失靈、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等正面效應(yīng)，然而，不合理的獎(jiǎng)補(bǔ)政策同樣會(huì)造成市場競爭機(jī)制扭曲、阻礙全國統(tǒng)一大市場形成等諸多不利影響。在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)下行背景下，對(duì)我國餐飲、文旅、住宿、零售等為代表的服務(wù)性消費(fèi)行業(yè)影響顯著，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，地方政府紛紛探索發(fā)放消費(fèi)券，以刺激消費(fèi)提振經(jīng)濟(jì)，同時(shí)起到扶貧濟(jì)困救災(zāi)救助的效果。消費(fèi)券作為地方政府實(shí)施的政府支出類積極財(cái)政政策，具有刺激消費(fèi)需求，釋放消費(fèi)潛力，提振市場信心，助力企業(yè)紓困解難，尤其是在中小微企業(yè)上體現(xiàn)較為明顯，在此過程中需要確保消費(fèi)券政策在規(guī)則上不存在明顯的排除限制競爭效果，經(jīng)營者能夠有效參與，消費(fèi)者能夠切實(shí)獲益，以公平競爭保障經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施。

《條例》不斷優(yōu)化審查程序

《條例》的制定充分吸納了地方試點(diǎn)工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在以自我審查為主的基礎(chǔ)上，第22條建立了地方層面的重大政策措施公平競爭審查會(huì)審制度。此前，部分地方政府在公平競爭審查實(shí)施過程中，就要求將“三重一大”事項(xiàng)中涉及市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)，以及以地方政府、地方政府辦公室名義出臺(tái)的重大政策措施，需要通過會(huì)商會(huì)審才能出臺(tái)。此次《條例》將會(huì)審制度經(jīng)驗(yàn)吸收并納入立法，有助于提升地方政府公平競爭審查的實(shí)效性提高政策措施的科學(xué)性和合法性，防止出現(xiàn)排除、限制市場競爭的內(nèi)容，促進(jìn)市場主體公平參與市場競爭。但同時(shí)，會(huì)審制度的審查范圍、程序、效力以及約束等問題還有待進(jìn)一步細(xì)化，特別是在地方各級(jí)公平競爭審查工作協(xié)調(diào)機(jī)制的主持下就會(huì)審內(nèi)容所做出的結(jié)論，如果引發(fā)了假陰性或假陽性錯(cuò)誤，作為牽頭單位的同級(jí)市場監(jiān)管部門如何問責(zé)、歸責(zé)以及矯正等，還有待進(jìn)一步明確，做好與其他相關(guān)行政法規(guī)適用的銜接。

從地方政府開展公平競爭審查的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，多數(shù)基層政府部門囿于缺乏專門機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員等問題，往往存在公平競爭審查的專門化、專業(yè)化及法治化不高的現(xiàn)象及問題?；鶎诱块T中，公平競爭審查工作多數(shù)由其法制/法規(guī)部門負(fù)責(zé)，但日常主要為本單位所有政策文件提供法律意見或?qū)徍?，公平競爭審查則存在專業(yè)性強(qiáng)，需要經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)專業(yè)知識(shí)理論，在實(shí)踐調(diào)研中亦有法制/法規(guī)部門工作人員反饋開展審查難度大等現(xiàn)象。

對(duì)此，《條例》第23條第3項(xiàng)專門規(guī)定了“可以請(qǐng)其他相關(guān)部門、專家學(xué)者等提出意見”，通過“外腦”機(jī)制，向公平競爭審查方面的專家學(xué)者、科研機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢求證，為政策制定機(jī)關(guān)提供專業(yè)化、多元化審查建議，進(jìn)一步提升審查的專業(yè)性與操作性。

《條例》強(qiáng)化落實(shí)審查責(zé)任

《條例》不僅規(guī)定了行政機(jī)關(guān)自我糾正機(jī)制、提示函制度、舉報(bào)制度、抽查制度、督查檢查制度、約談制度、政策措施定期清理機(jī)制、工作考核制度等，強(qiáng)化了公平競爭審查制度剛性約束，還規(guī)定了與反壟斷執(zhí)法監(jiān)督、責(zé)任追究、紀(jì)檢監(jiān)察等工作的銜接機(jī)制，這是本次《條例》立法的一個(gè)重大創(chuàng)新與實(shí)施亮點(diǎn)，亦會(huì)成為未來《條例》實(shí)施的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

公平競爭審查制度的要義在于強(qiáng)調(diào)公平競爭作為我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基本原則，更強(qiáng)調(diào)規(guī)范政府干預(yù)市場行為，厘清政府與市場關(guān)系，使兩者在資源配置方面各司其職，并推動(dòng)政府和市場主體各自承擔(dān)維護(hù)市場機(jī)制健康運(yùn)行、保障公平競爭的職責(zé)和義務(wù)。實(shí)踐中，政府與市場關(guān)系錯(cuò)位、地方保護(hù)主義仍時(shí)有發(fā)生，政府過度干預(yù)市場、地方保護(hù)和區(qū)域壁壘等問題仍然存在，這些問題都影響市場公平競爭秩序，阻礙全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)進(jìn)程。

在實(shí)踐中政府過度干預(yù)市場的具體表現(xiàn)，往往是政府部門濫用行政權(quán)力強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制干預(yù)市場主體的經(jīng)營行為，嚴(yán)重破壞了市場競爭秩序，而這其中往往伴隨著分管領(lǐng)域政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力濫用?！稐l例》專對(duì)于此進(jìn)行了規(guī)定，一方面，第36條規(guī)定了反壟斷執(zhí)法監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)公平競爭審查制度與《反壟斷法》的有效銜接，有利于有效規(guī)范和約束政府濫用行政權(quán)力對(duì)企業(yè)正常經(jīng)營行為的不當(dāng)干預(yù)；另一方面，第37條規(guī)定了行紀(jì)銜接，對(duì)于公職人員涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門。

與行政壟斷規(guī)制相比，公平競爭審查屬于事前規(guī)制，旨在確保政府制定出臺(tái)的與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的政策措施符合市場公平競爭的要求和相關(guān)上位法律法規(guī)的規(guī)范，以對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施排除、限制競爭行為形成有效的預(yù)防性約束。行政壟斷規(guī)制則是屬于事中、事后規(guī)制，是針對(duì)相關(guān)行政壟斷行為發(fā)生時(shí)或行為結(jié)束后的規(guī)制。故此，需要設(shè)計(jì)和整合以公平競爭審查為主體的事前審查機(jī)制與以反壟斷執(zhí)法為主要內(nèi)容的事中事后監(jiān)管機(jī)制，打造“事前審查+事中事后監(jiān)管”的一體化立體性競爭維護(hù)機(jī)制，通過全鏈條、全周期形成競爭合力共同維護(hù)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。

總體來講，《條例》對(duì)公平競爭審查制度在實(shí)踐中的具體問題做了系統(tǒng)性回應(yīng)，明確公平競爭審查制度與其他相關(guān)機(jī)制的關(guān)系，對(duì)公平競爭審查制度實(shí)施與反壟斷法執(zhí)法銜接安排、行紀(jì)銜接等?！稐l例》有利于將公平競爭審查制度更有效地嵌入高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)體系中，對(duì)于加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。期待《條例》早日正式實(shí)施，促進(jìn)政府部門加快清理具有地方保護(hù)色彩和行業(yè)封鎖的地方性政策法規(guī)，嚴(yán)格審查增量中影響商品、服務(wù)、要素跨市場、跨區(qū)域公平自由流動(dòng)的各類政策和做法，打造統(tǒng)一高效、公平合理的市場競爭環(huán)境夯實(shí)制度基礎(chǔ)和監(jiān)管工具。

（陳兵系南開大學(xué)法學(xué)院副院長、教授，南開大學(xué)競爭法研究中心主任；郭光坤系南開大學(xué)法學(xué)院博士生，南開大學(xué)競爭法研究中心研究助理）