5月19日的國務院常務會議，研究落實建設全國統(tǒng)一大市場部署總體工作方案和近期舉措。會議指出，要加快建設高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場，促進商品要素資源在更大范圍暢通流動，有利于充分發(fā)揮我國經濟縱深廣闊的優(yōu)勢，提高資源配置效率，進一步釋放市場潛力，更好利用全球先進資源要素，為構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展提供有力支撐。

加快建設全國統(tǒng)一大市場，需要重點關注妨礙市場主體平等便利自由進退市場、影響經營者平等獲取使用要素、影響生產經營成本和行為的政策措施，以及實行地方保護等社會關注度高、反映比較強烈的問題。公平競爭審查制度的重要意義就是規(guī)范政府部門制定經濟政策措施，建設高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。2022年《中華人民共和國反壟斷法》修改，新增第5條，正式將公平競爭審查設立為一項法律制度。2023年5月12日市場監(jiān)管總局組織起草了《公平競爭審查條例（征求意見稿）》（下稱《條例》），公開征求意見，相較于現(xiàn)行《公平競爭審查制度實施細則》（下稱《細則》）而言，《條例》突出了更多的重點與亮點，將有力促進加快建設全國統(tǒng)一大市場。

《條例》進一步完善審查內容

《條例》相較于《細則》而言，完善了審查的層次維度，《細則》是將“審查標準”單獨列為一章，從“四個方面、十八個不得”規(guī)定了審查的重點與核心，而《條例》通過“總體要求”“審查標準”“例外規(guī)定”等三個層次與維度，構建了公平競爭審查內容的基本體系。

首先，增加了公平競爭審查的總體要求，要求政策制定機關“應當全面準確把握審查內容，科學評估有關政策措施對公平競爭的影響”。其中“全面準確”與“科學評估”實際上對政策制定機關提出了更高的要求，須精準、規(guī)范、高效評估政策對于相關經濟主體活動的影響。具體而言，“全面準確”是要求政策制定機關必須嚴格按照《條例》規(guī)定，對政策可能涉及的市場準入和退出、商品和要素自由流動、影響生產經營成本、影響生產經營行為等方面進行全面分析判斷，只要是涉及相關內容，無論在政策中所占比重高低，均須審查。“科學評估”是指政策制定機關要對競爭影響進行全面、客觀、系統(tǒng)分析，可以綜合運用定性分析、定量分析、成本收益分析、比較分析等多種方式方法，符合例外規(guī)定時還需要考慮目的是否確有必要，是否沒有競爭影響更小的替代方案等進行論證評估。

“全面把握”與“科學評估”的有效結合是為了保障政策措施的合法性、合理性和有效性，確保經濟政策不會影響市場主體的公平競爭，維護好市場秩序和消費者利益。當政策制定機關自身對于競爭影響難以科學評估時，可以通過引入第三方評估來實現(xiàn)對經濟政策的全面準確把握，5月15日市場監(jiān)管總局公布修訂后的《公平競爭審查第三方評估實施指南》，為政策制定機關的評估工作提供科學、系統(tǒng)、規(guī)范指引，確保政策制定的科學性與有效性。

其次，《條例》進一步完善了審查內容的范圍，有助于提升審查標準的明確性和可操作性。《細則》通過“四個方面、十八個不得”劃定了公平競爭審查的基本范圍，除此標準外但可能會對市場主體經濟活動造成影響的政策措施，按照既有標準則存在無法適用審查的問題?；诖?，《條例》征求意見稿充分體現(xiàn)了已開展的公平競爭審查及第三方評估等工作中的經驗做法，在其第12~15條的最后一項均加入了“兜底性條款”，第16條單獨規(guī)定除第12~15條所列情形之外，政策制定機關不得制定含有其他排除、限制競爭內容的政策措施。相關條款的設置為立法時未能預料到的情形預留空間與法律接口，有效提升了審查標準的明確性和可操作性。

最后，《條例》對公平競爭審查例外政策措施進行了更加詳盡的規(guī)定，并引入了比例原則，使得例外制度適用更具有科學性、有效性。總體來講，《條例》所規(guī)定例外的適用情形，實際上是協(xié)調競爭政策與其他政策的沖突，有些政策可能具有一定的排除限制競爭效果，但是若其目的和效果是為了實現(xiàn)其他價值目標，其對社會帶來的利益遠大于其可能對市場競爭產生的不利影響，這類政策原則上可以出臺。例外規(guī)定是比例原則的具體適用，是對多元價值沖突的協(xié)調，有助于將為了實現(xiàn)其他價值目標而對市場競爭的影響限制在最小范圍內，具有可期待的實踐價值，進一步細化了比例原則在例外政策措施制定中適用的內涵、標準及操作，即明確了“政策制定機關應當在審查結論中說明相關政策措施對實現(xiàn)上述目的確有必要，而且沒有競爭影響更小的替代方案”。

《條例》與《細則》相比，在例外制度適用情形中將原規(guī)定“維護國家經濟安全、文化安全、科技安全或者涉及國防建設的”情形分解為“為維護國家安全的”與“為促進國家科學技術進步、增強國家自主創(chuàng)新能力的”的兩類情形，在適用上更加明確清晰。

《條例》新增了“面向中小微企業(yè)實施小額微量補貼等政策的”情形，這一情形具有十分重要的現(xiàn)實意義。獎補政策具有調節(jié)市場失靈、促進地方經濟發(fā)展等正面效應，然而，不合理的獎補政策同樣會造成市場競爭機制扭曲、阻礙全國統(tǒng)一大市場形成等諸多不利影響。在當前全球經濟下行背景下，對我國餐飲、文旅、住宿、零售等為代表的服務性消費行業(yè)影響顯著，為應對經濟下行壓力，地方政府紛紛探索發(fā)放消費券，以刺激消費提振經濟，同時起到扶貧濟困救災救助的效果。消費券作為地方政府實施的政府支出類積極財政政策，具有刺激消費需求，釋放消費潛力，提振市場信心，助力企業(yè)紓困解難，尤其是在中小微企業(yè)上體現(xiàn)較為明顯，在此過程中需要確保消費券政策在規(guī)則上不存在明顯的排除限制競爭效果，經營者能夠有效參與，消費者能夠切實獲益，以公平競爭保障經濟政策實施。

《條例》不斷優(yōu)化審查程序

《條例》的制定充分吸納了地方試點工作實踐經驗，在以自我審查為主的基礎上，第22條建立了地方層面的重大政策措施公平競爭審查會審制度。此前，部分地方政府在公平競爭審查實施過程中，就要求將“三重一大”事項中涉及市場經濟活動事項，以及以地方政府、地方政府辦公室名義出臺的重大政策措施，需要通過會商會審才能出臺。此次《條例》將會審制度經驗吸收并納入立法，有助于提升地方政府公平競爭審查的實效性提高政策措施的科學性和合法性，防止出現(xiàn)排除、限制市場競爭的內容，促進市場主體公平參與市場競爭。但同時，會審制度的審查范圍、程序、效力以及約束等問題還有待進一步細化，特別是在地方各級公平競爭審查工作協(xié)調機制的主持下就會審內容所做出的結論，如果引發(fā)了假陰性或假陽性錯誤，作為牽頭單位的同級市場監(jiān)管部門如何問責、歸責以及矯正等，還有待進一步明確，做好與其他相關行政法規(guī)適用的銜接。

從地方政府開展公平競爭審查的實踐經驗來看，多數(shù)基層政府部門囿于缺乏專門機構、專業(yè)人員等問題，往往存在公平競爭審查的專門化、專業(yè)化及法治化不高的現(xiàn)象及問題?；鶎诱块T中，公平競爭審查工作多數(shù)由其法制/法規(guī)部門負責，但日常主要為本單位所有政策文件提供法律意見或審核，公平競爭審查則存在專業(yè)性強，需要經濟學、法學專業(yè)知識理論，在實踐調研中亦有法制/法規(guī)部門工作人員反饋開展審查難度大等現(xiàn)象。

對此，《條例》第23條第3項專門規(guī)定了“可以請其他相關部門、專家學者等提出意見”，通過“外腦”機制，向公平競爭審查方面的專家學者、科研機構、咨詢機構進行咨詢求證，為政策制定機關提供專業(yè)化、多元化審查建議，進一步提升審查的專業(yè)性與操作性。

《條例》強化落實審查責任

《條例》不僅規(guī)定了行政機關自我糾正機制、提示函制度、舉報制度、抽查制度、督查檢查制度、約談制度、政策措施定期清理機制、工作考核制度等，強化了公平競爭審查制度剛性約束，還規(guī)定了與反壟斷執(zhí)法監(jiān)督、責任追究、紀檢監(jiān)察等工作的銜接機制，這是本次《條例》立法的一個重大創(chuàng)新與實施亮點，亦會成為未來《條例》實施的重點與難點。

公平競爭審查制度的要義在于強調公平競爭作為我國社會主義市場經濟的基本原則，更強調規(guī)范政府干預市場行為，厘清政府與市場關系，使兩者在資源配置方面各司其職，并推動政府和市場主體各自承擔維護市場機制健康運行、保障公平競爭的職責和義務。實踐中，政府與市場關系錯位、地方保護主義仍時有發(fā)生，政府過度干預市場、地方保護和區(qū)域壁壘等問題仍然存在，這些問題都影響市場公平競爭秩序，阻礙全國統(tǒng)一大市場的建設進程。

在實踐中政府過度干預市場的具體表現(xiàn)，往往是政府部門濫用行政權力強制或者變相強制干預市場主體的經營行為，嚴重破壞了市場競爭秩序，而這其中往往伴隨著分管領域政府部門領導干部的權力濫用?！稐l例》專對于此進行了規(guī)定，一方面，第36條規(guī)定了反壟斷執(zhí)法監(jiān)督，強調公平競爭審查制度與《反壟斷法》的有效銜接，有利于有效規(guī)范和約束政府濫用行政權力對企業(yè)正常經營行為的不當干預；另一方面，第37條規(guī)定了行紀銜接，對于公職人員涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪問題線索，應當及時移交有關紀檢監(jiān)察部門。

與行政壟斷規(guī)制相比，公平競爭審查屬于事前規(guī)制，旨在確保政府制定出臺的與市場經濟活動相關的政策措施符合市場公平競爭的要求和相關上位法律法規(guī)的規(guī)范，以對行政機關實施排除、限制競爭行為形成有效的預防性約束。行政壟斷規(guī)制則是屬于事中、事后規(guī)制，是針對相關行政壟斷行為發(fā)生時或行為結束后的規(guī)制。故此，需要設計和整合以公平競爭審查為主體的事前審查機制與以反壟斷執(zhí)法為主要內容的事中事后監(jiān)管機制，打造“事前審查+事中事后監(jiān)管”的一體化立體性競爭維護機制，通過全鏈條、全周期形成競爭合力共同維護全國統(tǒng)一大市場建設。

總體來講，《條例》對公平競爭審查制度在實踐中的具體問題做了系統(tǒng)性回應，明確公平競爭審查制度與其他相關機制的關系，對公平競爭審查制度實施與反壟斷法執(zhí)法銜接安排、行紀銜接等?！稐l例》有利于將公平競爭審查制度更有效地嵌入高水平社會主義市場經濟體制建設體系中，對于加快建設高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場具有很強的現(xiàn)實意義。期待《條例》早日正式實施，促進政府部門加快清理具有地方保護色彩和行業(yè)封鎖的地方性政策法規(guī)，嚴格審查增量中影響商品、服務、要素跨市場、跨區(qū)域公平自由流動的各類政策和做法，打造統(tǒng)一高效、公平合理的市場競爭環(huán)境夯實制度基礎和監(jiān)管工具。

（陳兵系南開大學法學院副院長、教授，南開大學競爭法研究中心主任；郭光坤系南開大學法學院博士生，南開大學競爭法研究中心研究助理）