徐奇淵

2020年以來，新冠疫情、國際地緣政治沖突加劇、主要發(fā)達(dá)國家突然從長期低利率政策轉(zhuǎn)向高利率政策，這些都對全球經(jīng)濟(jì)、金融穩(wěn)定帶來了巨大沖擊，發(fā)展中國家債務(wù)的可持續(xù)性也面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，尤其是一些中低收入國家主權(quán)債務(wù)的脆弱性和風(fēng)險大幅上升。

截至2023年1月末，70個低收入國家中已經(jīng)有9個國家陷入債務(wù)困境、28個國家處于高風(fēng)險狀態(tài)，占到樣本低收入國家的53%。這對國際債務(wù)解決機(jī)制提出了更高的要求，同時國際債務(wù)解決機(jī)制本身還面臨著一些新的挑戰(zhàn)。過去幾十年以來尤其是21世紀(jì)初以來，歐美等傳統(tǒng)債權(quán)國作為發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)中的雙邊債權(quán)人的地位逐漸下降，而中國的地位則大幅上升。2020年中國在低收入國家(Low-Income Countries)和中等偏低收入國家（Lower-Middle Income Countries)所有雙邊債權(quán)人中占比分別達(dá)到57.0%和36.3%。

然而，過去20多年間所有雙邊債權(quán)人整體上在發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)中的占比地位已經(jīng)大幅下降。1996年參與“重債窮國倡議”（HIPC）37個國家的債權(quán)人主體是雙邊債權(quán)人和多邊開發(fā)銀行，商業(yè)債權(quán)人占比僅為10%左右。到了2020年，以債券持有人為主的商業(yè)債權(quán)人占比提高到了46%，同時多邊開發(fā)銀行和雙邊債權(quán)人占比分別為30%和24%。觀察中國以外的新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家也可得出類似的結(jié)論。

因此，盡管中國在雙邊債權(quán)人中占比較高，但是在低收入和中等偏低收入國家公共債務(wù)及公共擔(dān)保債務(wù)中占比僅為15.1%和9.4%?？梢?，在發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)總體解決機(jī)制中，雙邊債權(quán)人對于發(fā)展中國家債務(wù)問題的解決所能起到的作用十分有限。

但是在國際輿論和各種多邊磋商機(jī)制中，發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)問題的壓力則主要集中在雙邊債權(quán)人身上，中國又是最重要的雙邊債權(quán)人，因此面臨最大的債務(wù)處置壓力。

另一方面，多邊開發(fā)銀行、商業(yè)債權(quán)人在發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)中占比極高且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于雙邊債權(quán)人。但是由于種種原因，這些主體并未充分參與目前的國際債務(wù)解決機(jī)制，包括2020年二十國集團(tuán)（G20）平臺上推出的《暫緩最貧困國家債務(wù)償付倡議》（簡稱《緩債倡議》）和《緩債倡議后續(xù)債務(wù)處理共同框架》（簡稱《共同框架》）等機(jī)制。

而在過去幾十年當(dāng)中，歐美等傳統(tǒng)債權(quán)國的雙邊債權(quán)規(guī)模之所以下降，在相當(dāng)程度上是因為這些國家為發(fā)展中國家提供債務(wù)融資的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從雙邊主權(quán)借貸模式更多轉(zhuǎn)向了為多邊機(jī)構(gòu)放貸提供啟動資金的多邊模式或由私人部門直接購買主權(quán)債券的市場模式。

在這樣的背景下，中國作為重要的雙邊債權(quán)人面臨著更多的國際壓力。事實上，中國也在積極尋求與國際社會共同解決發(fā)展中國家的債務(wù)問題，中國已經(jīng)成為巴黎俱樂部的觀察員國，并在事實上參照巴黎俱樂部的原則對發(fā)展中國家債務(wù)進(jìn)行處置。2020年在G20平臺上，中國和其他成員國一道積極推動《緩債倡議》和《共同框架》，并且在債務(wù)處置上做出了主要貢獻(xiàn)。截至2021年年底，中國是G20成員中落實緩債金額最多的國家，獲得了國際社會的認(rèn)可與肯定。

但是，中國一己之努力并不能對發(fā)展中國家債務(wù)問題起到?jīng)Q定性的作用。為此，本文分析了發(fā)展中國家面臨債務(wù)問題的原因，然后對國際債務(wù)解決機(jī)制中存在的挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析，最后在此基礎(chǔ)上嘗試提出一個系統(tǒng)、全面、有效解決發(fā)展中國家債務(wù)問題的綜合解決框架。

發(fā)展中國家債務(wù)面臨的

問題及原因

正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾肯格林（Barry Eichengreen）和豪斯曼（Ricardo Hausmann）提到的，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體無法利用本國貨幣在海外市場借款，這是它們經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路上的“原罪”。這讓發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體無法充分擁有分散風(fēng)險的機(jī)會。當(dāng)前發(fā)展中國家面臨的債務(wù)危機(jī)既源于其固有的內(nèi)部原因，但更重要的是受到了外部環(huán)境動蕩的沖擊。

（一）當(dāng)前發(fā)展中國家債務(wù)問題呈現(xiàn)三方面特點

第一，債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，債務(wù)重組需求大增。近年來新興市場與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的外債總額持續(xù)增長，2022年達(dá)到12.2萬億美元，比2019年增加1.6萬億美元，增幅高達(dá)15%。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，新興市場與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的償債能力有所下降，對債務(wù)重組的需求大幅度增加。截至2022年8月，國際貨幣基金組織（IMF）年內(nèi)通過44個計劃發(fā)放的貸款總額達(dá)到1400億美元，已高于2020年和2021年年底的未償信貸額，救助規(guī)模創(chuàng)歷史新高。

第二，債券償債高峰即將來臨，系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險加劇。過去十余年里，發(fā)展中國家處于經(jīng)濟(jì)上行周期，發(fā)行了大規(guī)模的國際債券。在未來數(shù)年間相關(guān)債券將較為密集地到期，新興市場與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體由此將迎來償債高峰期。2023—2025年，非洲國家將有超過1060億的主權(quán)債券到期。自2020年以來，已有阿根廷、贊比亞、斯里蘭卡等國先后發(fā)生債務(wù)違約，未來債務(wù)違約趨勢可能進(jìn)一步蔓延至其他國家。

第三，相較于歷史高點，發(fā)展中國家當(dāng)前債務(wù)負(fù)擔(dān)相對較低。雖然發(fā)展中國家面臨的債務(wù)風(fēng)險快速攀升，但從債務(wù)負(fù)擔(dān)水平來看，仍未達(dá)到20世紀(jì)90年代的歷史高點。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2020年中低收入國家的平均外債占國民總收入之比為29.1%，仍低于1994年36.8%的歷史高點。

（二）發(fā)展中國家債務(wù)問題的內(nèi)部原因

發(fā)展中國家面臨的債務(wù)危機(jī)通常是多重因素疊加的結(jié)果。其中，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡和政府治理水平不足是重要內(nèi)因。

一方面，一些債務(wù)國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，長期倚重初級產(chǎn)品出口、旅游或僑匯等容易受到外部環(huán)境影響的行業(yè)。一旦出現(xiàn)外部動蕩，很容易造成其外匯儲備枯竭及匯率大幅貶值，并影響對外償債能力。而且一旦受到?jīng)_擊，這些國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策都比較缺乏應(yīng)對能力和可以動用的資源。

另一方面，一些債務(wù)國的外債在總量和結(jié)構(gòu)上長期失衡。債務(wù)國在舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中，對風(fēng)險因素估計不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏自主性和韌性，最終在危機(jī)時期無法償付累積的外債。此外，債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡也是重要原因，長期、低利率發(fā)展融資貸款和短期、高利率債券搭配不當(dāng)，以及債券比例過高等結(jié)構(gòu)因素都會抬高償債成本。一些債務(wù)國舉債融資的資金并未流向生產(chǎn)性投資領(lǐng)域，很大程度上影響了債務(wù)國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。

以斯里蘭卡為例，新冠疫情和烏克蘭危機(jī)導(dǎo)致該國旅游業(yè)收入銳減、紅茶出口和紡織品代工行業(yè)萎縮，外匯收入驟降。2019年后，斯里蘭卡施行了三項主要國內(nèi)政策，即減稅、印鈔、推行綠色農(nóng)業(yè)，這些措施不僅增加了財政赤字、引發(fā)惡性通脹，還最終影響到糧食產(chǎn)量，引發(fā)前所未有的糧食危機(jī)和國內(nèi)動蕩。

在該國外債存量中，短期債務(wù)和私人債權(quán)人占比高達(dá)45%，而這部分債務(wù)最容易出現(xiàn)資本外逃和利率大幅波動，這也導(dǎo)致其償債成本迅速上升。2022年6月，該國債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，可以說是歷史債務(wù)積累、國內(nèi)政策失調(diào)與外部負(fù)面沖擊的共同結(jié)果。

（三）發(fā)展中國家債務(wù)問題的外部原因

除了新冠疫情、烏克蘭危機(jī)和氣候災(zāi)害等不確定性事件以外，發(fā)達(dá)國家的貨幣政策、金融創(chuàng)新工具等是導(dǎo)致發(fā)展中國家債務(wù)問題的重要外部原因。

首先，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的金融機(jī)構(gòu)是很多新興和發(fā)展中國家的主要私人債權(quán)人，這些機(jī)構(gòu)所提供的非優(yōu)惠性融資對部分國家的債務(wù)盲目擴(kuò)張和巨額還款壓力負(fù)有不可推卸的責(zé)任。以近期陷入債務(wù)危機(jī)的贊比亞為例，美國貝萊德集團(tuán)（Blackrock）是已知范圍內(nèi)持有該國債券規(guī)模最大的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，金額高達(dá)2.2億美元，債券在其中占比近7%。盡管贊比亞已陷入危機(jī)，但預(yù)計貝萊德仍將從投資該國債券中獲取110%以上的巨額利潤。作為私人債權(quán)人，貝萊德沒有參與2020年期間的《緩債倡議》，也未對任何債務(wù)進(jìn)行重組或減免，并仍將享有8%以上的高額利息回報。

其次，從利率角度來看，對高債務(wù)國家而言，美歐貨幣政策集體轉(zhuǎn)向緊縮會導(dǎo)致國際金融市場的融資條件收緊，并推高償債壓力和融資成本、加大債務(wù)滾動難度。2022年以來，根據(jù)摩根大通新興市場債券指數(shù)（EMBI），巴基斯坦、肯尼亞、埃塞俄比亞等部分經(jīng)濟(jì)體的美元債券利率上漲幅度已超過10個百分點。

再次，從匯率和跨境資本流動來看，美元指數(shù)走強(qiáng)和美元利率上升會削減非美元資產(chǎn)的吸引力，對新興市場和發(fā)展中國家產(chǎn)生資本外流、貨幣貶值和資產(chǎn)價格調(diào)整壓力，進(jìn)而削弱有關(guān)國家的償債能力甚至引發(fā)流動性危機(jī)。2013年，很多發(fā)展中國家就曾因為美聯(lián)儲宣布退出量化寬松而出現(xiàn)“縮減恐慌”，不僅股債匯三市價格大幅下跌，經(jīng)濟(jì)增速也大幅下滑。

最后，從外需角度來看，美歐貨幣政策轉(zhuǎn)向還會對全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生下行壓力，加劇有關(guān)國家面臨的宏觀政策兩難困境。一方面，如果美歐經(jīng)濟(jì)因為貨幣政策轉(zhuǎn)向而出現(xiàn)衰退，發(fā)展中國家的外部需求也會下降。另一方面，美歐貨幣政策轉(zhuǎn)向緊縮會加劇發(fā)展中國家貨幣政策的兩難困境：如果不跟隨美聯(lián)儲加息，可能出現(xiàn)大規(guī)模資本外流和匯率波動；如果加息，可能使本國經(jīng)濟(jì)形勢在外需下滑的背景下進(jìn)一步面臨雪上加霜的局面。

為什么需要對債務(wù)問題解決機(jī)制

進(jìn)行大幅完善

當(dāng)前發(fā)展中國家債務(wù)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化、引發(fā)債務(wù)問題的內(nèi)因和外因都呈現(xiàn)出一些新的特點。因此，國際社會應(yīng)進(jìn)一步完善原有債務(wù)問題解決機(jī)制，為債務(wù)問題的解決提供新方案。

（一）債務(wù)問題解決機(jī)制本身面臨挑戰(zhàn)

當(dāng)前發(fā)展中國家的債務(wù)問題迫在眉睫，但舊有和現(xiàn)有的債務(wù)解決機(jī)制均不同程度地面臨著各種問題。

第一，包括巴黎俱樂部在內(nèi)舊有的債務(wù)解決機(jī)制本身存在一系列問題。

首先，債權(quán)人普遍不愿迅速給予大量債務(wù)減免。自1956年成立開始，巴黎俱樂部在債務(wù)談判中一直奉行的經(jīng)典規(guī)則（Classic Terms）只是按照市場利率進(jìn)行債務(wù)展期，直到20世紀(jì)90年代中期的那不勒斯條款（Naples Terms）出臺，才真正出現(xiàn)為低收入國家進(jìn)行整體債務(wù)存量減記的處置方式。

其次，過去巴黎俱樂部協(xié)調(diào)的是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部各個債權(quán)主體之間的談判。在當(dāng)時，商業(yè)債權(quán)人的主體主要是巴黎俱樂部成員國國內(nèi)商業(yè)銀行，成員國政府對這些商業(yè)銀行擁有管轄權(quán)和直接影響力。因此，在實際債務(wù)談判中，巴黎俱樂部國家既是多邊開發(fā)銀行的主要出資國，又可以代表主權(quán)國家，還可以代表商業(yè)銀行，債務(wù)談判協(xié)調(diào)成本較低，推進(jìn)也相對順利，布雷迪計劃就是上述債權(quán)結(jié)構(gòu)下債權(quán)人一致行動處理債務(wù)問題的產(chǎn)物。

進(jìn)入21世紀(jì)，新興債權(quán)人如中國、印度、沙特等國相繼出現(xiàn)，債務(wù)國的商業(yè)債權(quán)人也逐漸從商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)債券持有機(jī)構(gòu)，債務(wù)談判中博弈參與方增多，異質(zhì)性增強(qiáng)，巴黎俱樂部對當(dāng)前債權(quán)人結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)能力大大減弱。

最后，從減債效果來看，巴黎俱樂部本身對債務(wù)國的債務(wù)處置只是全球減債行動的一部分，多方合作框架下的重債窮國倡議（HIPC）和多邊減債倡議（MDRI）也發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。

第二，G20《共同框架》申請者寥寥，尚未發(fā)揮應(yīng)有作用。

G20的《緩債倡議》和《共同框架》是當(dāng)前最重要的多邊債務(wù)處置機(jī)制?！毒弬h》允許債務(wù)國暫時停止償債，極大地緩解了債務(wù)國流動性風(fēng)險?！豆餐蚣堋分荚趯崿F(xiàn)快速有序的債務(wù)重組，但申請國家尚不多。債務(wù)國面臨的主權(quán)信用評級約束是阻礙債務(wù)國提出申請的重要原因，這是巴黎俱樂部時期不曾出現(xiàn)的新情況。

20世紀(jì)80年代后期，隨著布雷迪債券的推出，三大評級機(jī)構(gòu)的評級范圍開始向中低收入國家的主權(quán)信用評級拓展。到90年代初，越來越多的發(fā)展中國家意識到主權(quán)信用評級對國際資本市場融資的重要性，因此也更重視主權(quán)信用評級的作用?？紤]到參與債務(wù)談判可能損害自身在國際金融市場上的評級從而影響后續(xù)資金籌措，大多數(shù)債務(wù)國對申請加入《共同框架》顧慮重重，這也大大降低了《共同框架》的運行效率。

此外，面對美歐貨幣政策緊縮、糧食危機(jī)等負(fù)面沖擊，部分《緩債倡議》國家或出現(xiàn)資本外流、貨幣貶值、政治動亂和債務(wù)違約等復(fù)合型危機(jī)，這遠(yuǎn)超現(xiàn)有《共同框架》設(shè)計之初的應(yīng)對能力。

（二）主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體負(fù)責(zé)任的宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)也至關(guān)重要

主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體應(yīng)當(dāng)實施負(fù)責(zé)任的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，維護(hù)全球發(fā)展融資環(huán)境穩(wěn)定。相比發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，新興和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體更容易因為外部經(jīng)濟(jì)和金融環(huán)境的變化而陷入主權(quán)債務(wù)困境。對這些經(jīng)濟(jì)體而言，一旦本國經(jīng)濟(jì)周期與美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)周期差異較大，適應(yīng)二者經(jīng)濟(jì)自身需求的宏觀政策調(diào)整方向就會出現(xiàn)分歧，進(jìn)而加劇其所面臨的資本外流和貨幣貶值壓力。

如果此時這些國家跟隨美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體加息，那么該國的債務(wù)償還負(fù)擔(dān)會因為利率上升而加大，償債能力也會因為貨幣政策收緊所帶來的需求收縮而下降。如果央行不跟隨加息或者為保經(jīng)濟(jì)增速而實施貨幣寬松，那么就可能因為與美歐利差縮小，而出現(xiàn)資本外流和本幣貶值，乃至陷入“本幣貶值—通脹失控—資本外流—經(jīng)濟(jì)萎縮—債務(wù)違約”等危機(jī)事件相互推動的惡性循環(huán)。此時即使本國收緊貨幣政策，往往也難以挽回投資者信心，甚至可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)陷入進(jìn)一步衰退。

而且，自2021年起發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貨幣政策轉(zhuǎn)向還具有“通脹驅(qū)動而非復(fù)蘇驅(qū)動”的特征。換而言之，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貨幣政策收縮所帶來的負(fù)面效應(yīng)不會被外部需求復(fù)蘇所帶來的正面效應(yīng)所抵消，會對發(fā)展中國家造成更大負(fù)面影響。

從歷史經(jīng)驗來看，拉美債務(wù)危機(jī)、東亞金融危機(jī)等也表明，面對美聯(lián)儲加息等負(fù)面外部沖擊，新興經(jīng)濟(jì)體幾乎無法以簡單的貨幣或財政政策調(diào)整手段來穩(wěn)定自身債務(wù)比率。受限于新興經(jīng)濟(jì)體治理能力和外匯儲備等流動性資產(chǎn)不足，其匯率和資本管制等非常規(guī)手段往往也難以奏效。

（三）債權(quán)人結(jié)構(gòu)變化對解決機(jī)制的各方參與提出了更高要求

過去20多年里債權(quán)人結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，形成了多元化格局。聯(lián)合國開發(fā)計劃署報告指出，在1996年參與重債窮國倡議的所有37個國家的公共債務(wù)及公共擔(dān)保債務(wù)中，90%的債權(quán)由雙邊債權(quán)人和多邊開發(fā)銀行持有。到了2020年，私人債權(quán)人的比重上升至約1/4。

此外，對大多數(shù)面臨債務(wù)脆弱性的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體而言，多邊、雙邊及商業(yè)債權(quán)人債權(quán)占比約為30%、24%和46%，雙邊債權(quán)人占比最低。不同國家雙邊債權(quán)人的構(gòu)成差異也很大。在所統(tǒng)計的54個經(jīng)濟(jì)體中，有16個經(jīng)濟(jì)體對中國債務(wù)占比超過其債務(wù)總量的1/3，另有11個經(jīng)濟(jì)體對巴黎俱樂部國家債務(wù)占比超過其債務(wù)總量的1/3。

債權(quán)人結(jié)構(gòu)變化給傳統(tǒng)債務(wù)問題解決框架帶來三重沖擊。

第一重沖擊，新興雙邊債權(quán)人的出現(xiàn)對傳統(tǒng)債務(wù)解決框架提出了更高要求，新框架必須更具包容性和兼容性。新興雙邊債權(quán)人均屬于發(fā)展中國家，提供發(fā)展融資的理念更多的是基于“南南合作”的平行范式，因此對如何看待融資機(jī)構(gòu)和資金性質(zhì)提出了新的要求。這一點必須在新的債務(wù)問題解決框架中得到解決。

第二重沖擊，以IMF和世界銀行為代表的多邊開發(fā)銀行（MDB）憑借優(yōu)先債權(quán)人身份拒絕參與減債。

歷史上，多邊開發(fā)銀行曾與巴黎俱樂部合作，通過重債窮國倡議和多邊減債倡議共同推動了債務(wù)重組方案。在上述倡議中，IMF以及世界銀行對低收入國家提供了較大幅度的債務(wù)減免支持。一些低收入國家從這些機(jī)制中受益，經(jīng)濟(jì)得到了長足發(fā)展。

然而，從現(xiàn)階段來看，多邊開發(fā)銀行參與減債行動的意愿并不積極，在G20多次會議中均強(qiáng)調(diào)自身優(yōu)先債權(quán)人身份，拒絕參與減債，大大挫傷了其他債權(quán)人參與債務(wù)處置談判的積極性。

第三重沖擊，從私人部門債權(quán)人來看，復(fù)雜金融工具的使用（尤其是債券）導(dǎo)致主權(quán)債券形式的主權(quán)債務(wù)到期時間縮短、利率提高，短期償付壓力明顯加大。上述沖擊決定了商業(yè)債權(quán)人參與談判的緊迫性和重要性。不過私人部門債權(quán)人的數(shù)量和分布也更為廣泛，并使債務(wù)解決變得更加困難。

現(xiàn)有債務(wù)解決機(jī)制有著重大缺陷。自2020年年初新冠病毒開始在全球大流行以來，G20平臺上提出了《緩債倡議》和《共同框架》等新的債務(wù)解決機(jī)制。但是，國際貨幣基金組織總裁格奧爾基耶娃認(rèn)為在《共同框架》下取得的進(jìn)展緩慢。雖然新的解決機(jī)制將包括中國在內(nèi)的官方雙邊債權(quán)人都納入了進(jìn)來，從而部分地解決了上文所述三重沖擊中的第一重沖擊，但是對于納入官方多邊債權(quán)人以及私人部門債權(quán)人仍然沒有進(jìn)展。這意味著現(xiàn)有債務(wù)解決機(jī)制仍然面臨另外兩個重要的沖擊。由于私人債權(quán)人和多邊官方債權(quán)人的缺位，助推形成了“官方雙邊債權(quán)人承擔(dān)減債損失、其他債權(quán)人獲得變相補(bǔ)貼”的搭便車、不公平的局面。

只有雙邊主權(quán)債權(quán)人參與的減債機(jī)制無法有效降低債務(wù)國的債務(wù)水平，無助于債務(wù)國整體有效擺脫債務(wù)困境，也會降低官方雙邊債權(quán)人提供減債援助的意愿，甚至還會損害這些債權(quán)國在未來繼續(xù)提供新增融資的能力。因此，雖然G20平臺的債務(wù)解決機(jī)制對巴黎俱樂部做了一定的拓展，但是從根本上而言，現(xiàn)有的債務(wù)解決機(jī)制仍然沒有適應(yīng)債權(quán)人結(jié)構(gòu)的巨大變化，從而難以對現(xiàn)有債務(wù)問題給出全面、系統(tǒng)且有效的解決方案。

綜合來看，發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)的債權(quán)人結(jié)構(gòu)比以前更加分散、債權(quán)人集中度明顯下降，在這樣的情況下更容易出現(xiàn)搭便車的現(xiàn)象，債權(quán)人更難達(dá)成一致行動，同時債務(wù)人也更有可能破壞債務(wù)紀(jì)律。

更有甚者，部分西方國家將發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)問題不斷政治化，大肆宣揚“債務(wù)威脅論”與“債務(wù)責(zé)任論”，對以中國為代表的新興債權(quán)國的債務(wù)減免施加政治壓力。這種大國間的政治博弈直接沖擊了傳統(tǒng)的主權(quán)債務(wù)治理范式，進(jìn)一步加劇了全球主權(quán)債務(wù)的治理困境。

系統(tǒng)、全面、有效解決

債務(wù)問題的綜合框架

考慮到當(dāng)前債務(wù)國面臨的獨特外部環(huán)境及全球宏觀經(jīng)濟(jì)政策挑戰(zhàn)，新的債務(wù)問題解決框架需要具備系統(tǒng)性、全面性和有效性特征，從發(fā)展融資理念、債權(quán)方充分參與以及債務(wù)處置過程三個角度構(gòu)建一個新的債務(wù)問題解決框架。

（一）解決方案的系統(tǒng)性：從發(fā)展融資的理念來看

債務(wù)危機(jī)不僅僅是一個金融問題，更是一個發(fā)展問題，因此必須形成系統(tǒng)性的解決方案。同樣地，發(fā)展融資也不僅僅是金融問題，根本意義上發(fā)展融資是要解決發(fā)展的問題。

阿伊汗·高斯等學(xué)者也指出，面對債務(wù)困境，削減債務(wù)的方式可以分為兩類：一類是正統(tǒng)選項，包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、進(jìn)行財政整頓、公共資產(chǎn)私有化和增加財富稅等；另一類是非正統(tǒng)選項，如通貨膨脹、金融抑制、債務(wù)違約和債務(wù)重組等。每一種政策選擇都有相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會成本，發(fā)展中國家必須根據(jù)自身債務(wù)類型、經(jīng)濟(jì)狀況、法律成本等國家特征進(jìn)行個性化選擇。

在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下，系統(tǒng)性的債務(wù)解決方案應(yīng)包括四大支柱：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，確保穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)的融資支持，提供及時適度的減債援助，加強(qiáng)全過程債務(wù)管理和監(jiān)督。

第一，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長既是債務(wù)國靠自身力量走出債務(wù)泥潭的根本前提，也是債權(quán)人資產(chǎn)損失最少的最優(yōu)路徑。債務(wù)國自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是其償還外部債務(wù)的基礎(chǔ)。根據(jù)債務(wù)動力學(xué)公式，只要經(jīng)濟(jì)增速小于利率，債務(wù)與GDP之比就會陷入“滾雪球”式自動增加的惡性循環(huán)。拉美地區(qū)在20世紀(jì)60年代之后的一大教訓(xùn)，就是其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面陷入了一系列結(jié)構(gòu)性失衡，最終只能以債務(wù)危機(jī)的形式來消化這些后果，進(jìn)而導(dǎo)致了現(xiàn)代化進(jìn)程受阻。

相反，只要經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)大于利率，就會形成一個以經(jīng)濟(jì)增長削減債務(wù)風(fēng)險的自動穩(wěn)定器。此外，經(jīng)濟(jì)增速的提高也會加強(qiáng)投資者信心，緩解資本外流和貨幣貶值壓力，甚至為發(fā)展中國家?guī)砀嘤欣诮?jīng)濟(jì)發(fā)展的新增融資?？傊啾葌鶆?wù)違約、債務(wù)減免和通貨膨脹等債務(wù)削減方式，加快經(jīng)濟(jì)增長是對各方而言損失最小的方案。

第二，穩(wěn)定的外部融資來源是避免出現(xiàn)流動性危機(jī)和支持債務(wù)國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障，尤其是具有耐心資本特征和一定優(yōu)惠性的發(fā)展融資。

一方面，加大耐心資本比例可以優(yōu)化債務(wù)國的外部融資結(jié)構(gòu)，進(jìn)而降低與外部經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境波動有關(guān)的流動性風(fēng)險。從流動性的角度看，主權(quán)債務(wù)可持續(xù)性意味著一國政府可以從實際或潛在債權(quán)人手中持續(xù)獲取新增融資從而保證債務(wù)能夠得到滾續(xù)。換而言之，即使本國經(jīng)濟(jì)基本面沒有發(fā)生變化，外部融資來源的短期劇烈波動也會導(dǎo)致一國債務(wù)不可持續(xù)。相比官方債權(quán)人和長期債務(wù)占比高的債務(wù)國，私人債權(quán)人和短期債務(wù)占比較高的債務(wù)國往往更容易陷入流動性危機(jī)。

另一方面，具有耐心資本和一定優(yōu)惠度特征的發(fā)展融資也是填補(bǔ)債務(wù)國融資缺口和支持其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)融資來源，尤其是可以為資金需求大、建設(shè)周期長、不確定性高但可對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生巨大正面外部性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目提供融資?？傊?，提高耐心資本占比和資金優(yōu)惠度等優(yōu)化外部融資結(jié)構(gòu)的債務(wù)治理工具也應(yīng)當(dāng)成為債務(wù)解決機(jī)制的重要組成部分。

第三，完善全過程債務(wù)管理和監(jiān)督的制度建設(shè)是避免未來危機(jī)和降低各方損失的重要鋪墊。應(yīng)對危機(jī)的最佳方式是避免危機(jī)的發(fā)生。缺乏制度規(guī)范和政策監(jiān)督的減債行動可能加劇道德困境，并最終陷入困境，如助長債務(wù)國盲目舉債擴(kuò)張、惡意賴賬的傾向；或造成債權(quán)人互相推諉、拒不合作和試圖搭便車的局面。因此，必須完善和落實關(guān)于債務(wù)形成、資金使用、項目評估、風(fēng)險預(yù)警等全過程管理和監(jiān)督制度，包括提高債務(wù)透明度、優(yōu)化債務(wù)可持續(xù)性評估方法、加強(qiáng)財政和債務(wù)管理知識培訓(xùn)等。

第四，及時適度的減債援助是應(yīng)對債務(wù)危機(jī)的最后手段。雖然債務(wù)違約和重組可以起到直接削減債務(wù)負(fù)擔(dān)的作用，但也可能帶來副作用，造成產(chǎn)出下降、信用評級下降、失去國際金融市場準(zhǔn)入資格、讓渡國家資產(chǎn)和主權(quán)等負(fù)面影響。此外，減債援助必然會損害債權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)而影響這些債權(quán)人為債務(wù)國提供進(jìn)一步融資支持的意愿和能力。

因此，在開展減債行動之前，債務(wù)國和債權(quán)人應(yīng)當(dāng)充分考慮這些行動的負(fù)面效應(yīng)，并在削減存量債務(wù)和確保新增融資的方案之間綜合權(quán)衡。此外，不同債務(wù)重組和減免方案可能造成不同經(jīng)濟(jì)影響，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體國情選擇恰當(dāng)方案。研究表明，事前重組比事后重組耗時更短，債務(wù)削減幅度更低，產(chǎn)出損失更小。而相比現(xiàn)值減免，名義減免對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用更強(qiáng)。

（二）解決方案的全面性：從參與者范圍來看

首先，加強(qiáng)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的宏觀政策協(xié)調(diào)，緩解負(fù)面溢出效應(yīng)。加強(qiáng)不同類型經(jīng)濟(jì)體之間的宏觀政策協(xié)調(diào)對維護(hù)全球發(fā)展融資環(huán)境和避免爆發(fā)系統(tǒng)性債務(wù)危機(jī)至關(guān)重要。

從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體宏觀政策的內(nèi)部影響來看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體應(yīng)當(dāng)盡力避免過快和過度收縮貨幣政策引發(fā)系統(tǒng)性金融危機(jī)或全球經(jīng)濟(jì)衰退。2008年美國次貸危機(jī)和2012年歐債危機(jī)的經(jīng)歷表明，由于金融發(fā)展程度較高，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部可能存在系統(tǒng)性風(fēng)險，尤其在缺乏監(jiān)管的非銀行金融部門和貨幣聯(lián)盟體系中的邊緣經(jīng)濟(jì)體，系統(tǒng)性風(fēng)險更易發(fā)生。2022年年初以來，歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體過快收緊貨幣政策，也已經(jīng)并且正在加劇著國際金融市場動蕩，并持續(xù)產(chǎn)生負(fù)面的外溢效應(yīng)。

從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體宏觀政策的外溢影響來看，在貨幣政策轉(zhuǎn)向過程中，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體應(yīng)為其負(fù)向外溢效應(yīng)提供風(fēng)險對沖機(jī)制、減債援助和再融資支持。

從多邊機(jī)制角度看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體可以通過為國際貨幣基金組織和世界銀行等國際機(jī)構(gòu)增資、推動特別提款權(quán)（SDR）從剩余國向匱乏國的再分配、參與G20《共同框架》下的緩債和減債行動等方式，為發(fā)展中國家提供公共產(chǎn)品。

G20可發(fā)揮自身財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)的優(yōu)勢，維護(hù)穩(wěn)定、可預(yù)期的國際宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。G20各國應(yīng)該聯(lián)手加大宏觀政策對沖力度，防止世界經(jīng)濟(jì)陷入衰退。在貨幣政策方面，要防止“以鄰為壑”的貨幣政策，避免給他國造成嚴(yán)重的負(fù)面溢出效應(yīng)。在出臺財政政策時也應(yīng)注意防控債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生，加強(qiáng)金融信貸政策時應(yīng)兼顧金融監(jiān)管，防控金融風(fēng)險。

此外，G20還要加強(qiáng)與各國際組織之間的政策協(xié)調(diào)力度，處理好控疫情與謀發(fā)展之間的關(guān)系，進(jìn)一步完善和夯實G20機(jī)制，為改善債務(wù)國外部環(huán)境作出共同努力。

同時，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體可加大與其他國家央行的貨幣互換額度，兌現(xiàn)其對外援助占其國民總收入之比達(dá)0.7%以上和為發(fā)展中國家提供1000億美元氣候變化融資的歷史承諾，以及為發(fā)展中國家構(gòu)建國家和區(qū)域金融安全網(wǎng)提供技術(shù)和資金援助等。

在當(dāng)前發(fā)達(dá)國家為發(fā)展中國家提供金融安全網(wǎng)存在缺位的情況下，中國為一些發(fā)展中國家提供的貨幣互換網(wǎng)絡(luò)則在一定程度上緩解了國際金融安全網(wǎng)絡(luò)中發(fā)展中國家面臨的這種不平等狀態(tài)。

其次，新的債務(wù)綜合解決框架應(yīng)允許所有債權(quán)人共同參與。當(dāng)前債權(quán)人結(jié)構(gòu)決定債務(wù)問題的解決必須由雙邊債權(quán)人、多邊開發(fā)銀行和商業(yè)債權(quán)人共同參與解決。

在雙邊債權(quán)人方面，G20《共同框架》約定了官方雙邊債權(quán)人公平分?jǐn)傌?fù)擔(dān)的原則，兼顧債權(quán)人和債務(wù)人的利益。此外，通過吸收和借鑒以往巴黎俱樂部在債務(wù)處置談判中的經(jīng)驗，兩種機(jī)制的合作可能進(jìn)一步吸引多邊開發(fā)銀行和私人債權(quán)人參與債務(wù)國的債務(wù)處置談判。

但是在達(dá)成綜合談判框架前，雙邊債權(quán)人可能不宜單方面減債。單方面減債不僅無益于從根本上解決債務(wù)問題，更有可能導(dǎo)致債務(wù)國現(xiàn)有債務(wù)結(jié)構(gòu)更加扭曲。作為負(fù)責(zé)任的新興債權(quán)國，中國應(yīng)秉承“人類命運共同體”理念來應(yīng)對發(fā)展中國家債務(wù)問題，堅持與其他債權(quán)人共同合作、支持多邊框架下的國際債務(wù)治理行動。

多邊開發(fā)銀行方面，在重債窮國倡議和多邊減債倡議之后，巴黎俱樂部主要成員國雖然不同程度地減少了雙邊渠道貸款，但通過多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)如世界銀行、國際貨幣基金組織以及區(qū)域性開發(fā)銀行提供的貸款不斷增加。多邊開發(fā)銀行背后仍然是以發(fā)達(dá)國家主權(quán)債權(quán)人為主導(dǎo)。因此，多邊開發(fā)銀行應(yīng)清醒認(rèn)識當(dāng)前債務(wù)結(jié)構(gòu)變化的現(xiàn)實，理性做出負(fù)責(zé)任的減債行動。

債務(wù)處置上，多邊開發(fā)銀行首先應(yīng)在滿足資本充足率要求的前提下，盡可能增加對發(fā)展中國家的發(fā)展融資支持。據(jù)統(tǒng)計，多邊開發(fā)銀行在不損害AAA評級的前提下，仍有數(shù)百億美元的額外放貸的空間。此外，世界銀行、國際貨幣基金組織等機(jī)構(gòu)可以考慮通過增加資本金方式從根本上增加總體融資規(guī)模，與持股份額相匹配的資本金增加能夠更好地反映出當(dāng)前發(fā)展融資提供方的格局變化。

多邊開發(fā)銀行以影響自身信用評級或?qū)е沦Y本金損失為理由拒絕參與減債談判并不具有法律依據(jù)。多邊開發(fā)銀行的信用評級不同于普通金融機(jī)構(gòu)，而是具有超主權(quán)特征：如果主要成員國愿意提供增資擴(kuò)股的支持，那么多邊銀行參與減債并不必然導(dǎo)致評級下降。歷史上，多邊開發(fā)銀行也曾多次參與減債。國際貨幣基金組織和世界銀行就曾在多邊減債倡議下，對于達(dá)到債務(wù)談判決策點國家給予臨時性債務(wù)減免。在2007年利比里亞債務(wù)談判期間，世界銀行、非洲開發(fā)銀行、國際貨幣基金組織分別為利比里亞免除了4億、2.55億和8.88億美元的債務(wù)。

在商業(yè)債權(quán)人方面，21世紀(jì)以來發(fā)展中國家債務(wù)的商業(yè)債權(quán)人結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化，從此前以商業(yè)銀行貸款為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨虡I(yè)債券持有人為主。目前國際上還沒有相關(guān)法律規(guī)范制約商業(yè)債權(quán)人按照可比性規(guī)則參與債務(wù)談判。相比于雙邊主權(quán)債權(quán)人和多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)，商業(yè)債券持有人人數(shù)眾多，可能會出現(xiàn)集體行動困難，協(xié)調(diào)成本增高。

但是，也必須意識到商業(yè)債權(quán)人長期以來都是國際債務(wù)談判的重要參與者。即使是在重債窮國倡議和多邊減債倡議框架下，債務(wù)談判措施決策點和完成點也規(guī)定免債需要80%的債權(quán)人參與，這必然包括了商業(yè)債權(quán)人。如果以此標(biāo)準(zhǔn)對比當(dāng)前絕大多數(shù)發(fā)展中國家的商業(yè)債權(quán)人比例，幾乎沒有債務(wù)人能夠在商業(yè)債權(quán)人缺席的情況下完成債務(wù)談判。對此，國際社會需要共同努力，加快形成新的涵蓋各方債權(quán)人的綜合解決機(jī)制。

商業(yè)債權(quán)人參與債務(wù)重組具有相當(dāng)?shù)目尚行浴?/strong>從商業(yè)債權(quán)人內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，債券持有機(jī)構(gòu)占比高，持有機(jī)構(gòu)相對集中。其中最主要的三家公司分別是貝萊德、景順（Invesco）和先鋒領(lǐng)航（Vanguard），上述三家機(jī)構(gòu)不僅是主權(quán)債券持有機(jī)構(gòu)，同時也是重要的資產(chǎn)管理公司，持有大量世界頂級公司股份。