（黃益平為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長）

當(dāng)前，國際經(jīng)濟(jì)秩序正面臨調(diào)整。“一帶一路”建設(shè)或許可以在維持或支持開放經(jīng)濟(jì)秩序中發(fā)揮關(guān)鍵性作用，其核心價(jià)值在于：一是堅(jiān)持多邊主義方針；二是保持開放的立場。

今天主要分享三點(diǎn)：第一、國際經(jīng)濟(jì)秩序發(fā)生了什么？第二、為什么要堅(jiān)持多邊主義和開放的國際經(jīng)濟(jì)秩序？第三、從“一帶一路”的角度看，有哪些需要改進(jìn)或者做得更好的地方？

國際經(jīng)濟(jì)秩序已經(jīng)發(fā)生變化

大多數(shù)人認(rèn)為國際經(jīng)濟(jì)秩序發(fā)生了改變，但對(duì)于是否已經(jīng)改變或者發(fā)生了什么樣的改變看法不一。我的基本看法是：人類歷時(shí)二百余年，形成過兩次全球化浪潮。第一次從1860年至1914年，起點(diǎn)存在一定爭議，但大致相同，終點(diǎn)是1914年第一次世界大戰(zhàn)發(fā)生。

此次全球化進(jìn)程中，有兩個(gè)問題比較重要。

1. 為什么第一次全球化浪潮在1860年左右開始？其中一個(gè)重要原因是它緊跟著第一次工業(yè)革命，蒸汽機(jī)在產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用提高了效率、降低了成本。一方面，紡織業(yè)顯現(xiàn)出規(guī)模效應(yīng)，出現(xiàn)可供出售的過剩產(chǎn)品；另一方面，鐵路、航運(yùn)成本降低、貿(mào)易成本降低使貿(mào)易成為可能。伴隨著技術(shù)的改變，跨國的產(chǎn)品貨物貿(mào)易和投資交流變得更加容易。

2. 為什么可以做國際交易？國際交易做不起來最大的問題就是沒有國際政府來維持市場秩序。中國在交易過程中傾向于支持“有效市場、有為政府”。即使是認(rèn)為政府不應(yīng)發(fā)揮太多作用的人，也會(huì)同意維持市場秩序是至關(guān)重要的這一觀點(diǎn)。但維持跨國交易的秩序比較難。第一輪全球化中，英國領(lǐng)導(dǎo)維持了一套公共秩序，直至1914年第一次世界大戰(zhàn)，國際秩序崩塌。國際經(jīng)濟(jì)交易無法維系，其中一種解讀是德國對(duì)英國領(lǐng)導(dǎo)的國際秩序提出了挑戰(zhàn)，所以第一輪全球化結(jié)束。

第二輪全球化開始的時(shí)期也存在爭議，我認(rèn)為其始于1971年布雷頓森林體系解體，美元-黃金脫鉤，此后走向浮動(dòng)匯率制度，跨境資本流動(dòng)變得更加容易，國際貿(mào)易投資變得更加活躍。

此外，關(guān)于第二輪全球化何時(shí)結(jié)束或者是否結(jié)束，存在更大的爭議。第一輪全球化的觸發(fā)點(diǎn)是技術(shù)革命，而第二輪全球化是政策改變導(dǎo)致的。浮動(dòng)匯率制度和一系列的經(jīng)濟(jì)政策使各國之間的經(jīng)濟(jì)交易變得非常容易。

第一輪全球化主要是在英國領(lǐng)導(dǎo)下的國際經(jīng)濟(jì)秩序，第二輪主要是由美國領(lǐng)導(dǎo)的體系。如今這樣的體系還能不能持續(xù)、有沒有到終點(diǎn)尚未可知，不過可以在市場中觀察到一些跡象：

一是2018年美國特朗普政府開始對(duì)一些國家發(fā)起貿(mào)易沖突，與其之前領(lǐng)導(dǎo)的開放的全球化貿(mào)易投資體系并不一致。在貿(mào)易摩擦持續(xù)一段時(shí)間后，有觀點(diǎn)認(rèn)為全球化就此結(jié)束。

二是2022年2月，美國領(lǐng)導(dǎo)30多個(gè)國家對(duì)俄羅斯進(jìn)行金融制裁。制裁的重要內(nèi)容是國際金融支付體系和美元的“武器化”，也就是說，美元本來是一種國際公共品，但在制裁中“武器化”，美元的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)上升，這是對(duì)過去秩序的一個(gè)挑戰(zhàn)。

三是美國政策立場的轉(zhuǎn)變。今年4月，美國兩位高官相繼發(fā)表演講，提到中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系要控制風(fēng)險(xiǎn)。美國安全顧問沙利文認(rèn)為：過去實(shí)行全球化政策給美國帶來了很多問題，比如金融體系泡沫、供應(yīng)鏈不夠穩(wěn)健、中產(chǎn)階層萎縮等。他認(rèn)為中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，美國改變不了中國，沒必要對(duì)中國做過多干預(yù)，但美國要發(fā)揮政府的積極作用和產(chǎn)業(yè)政策的作用，《芯片與科學(xué)法案》便是一個(gè)典型例子。過去美國認(rèn)為政府干預(yù)越少越好，市場越完善越好，如今美國政策與過去發(fā)生了非常大的偏離，認(rèn)為完全依靠市場是不夠的，還要依靠產(chǎn)業(yè)政策和政府在經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮作用。

如果這一套秩序真正地持續(xù)執(zhí)行下去，無論全球化是否繼續(xù)，過去50年美國倡導(dǎo)的一些政策制度可能會(huì)發(fā)生改變。2018年特朗普政府對(duì)我國挑起貿(mào)易摩擦?xí)r，曾發(fā)布過一些文件批評(píng)我國的產(chǎn)業(yè)政策。

政策調(diào)整是正常的現(xiàn)象，美國一位歷史學(xué)家曾寫過一本書來追述自由市場理念的變化，他認(rèn)為把自由市場等同于放任自流是錯(cuò)誤的，完全由市場主導(dǎo)并非最好的。這就是我們常說的建設(shè)有為政府和有效市場，最終的問題是如何找到二者的平衡點(diǎn)，未來我們可能走向新的平衡點(diǎn)。

找平衡點(diǎn)的過程也會(huì)引發(fā)諸多問題。比如美國提出“小院高墻”政策，在某些關(guān)鍵領(lǐng)域和我國“脫鉤”?？梢钥吹?，美國的經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生了很大的變化，甚至超越了常規(guī)意義上的產(chǎn)業(yè)政策，比如強(qiáng)迫海外公司遷回美國本土。既然美國的政策立場已經(jīng)發(fā)生了改變，那么美國領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)秩序也有可能發(fā)生改變。

我曾在書上看到一句話，“世界是怎么走到這一步的？我們現(xiàn)在看到美國為保護(hù)主義辯護(hù)，中國試圖捍衛(wèi)一個(gè)開放的市場開放體系”。正如書中所提到的，我們的經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生了變化，并正在進(jìn)一步開放以維持市場經(jīng)濟(jì)的秩序。值得一提的是，過去四十年，改革開放是支持我國經(jīng)濟(jì)增長最重要的力量，即使到現(xiàn)在，市場依然在我國經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮著非常重要的作用。因此，我們選擇什么路徑是非常重要的問題。美國雖有很多盟國，但逐漸傾向于單邊主義，而單邊主義能否成功尚未可知。

堅(jiān)持維護(hù)多邊主義道路和開放的經(jīng)濟(jì)秩序

美國智庫專家認(rèn)為，當(dāng)今世界不再有過去那種可以為所欲為的超級(jí)大國。沙利文曾說：“美國不是與中國‘脫鉤’，而是與中國‘去風(fēng)險(xiǎn)’。”這個(gè)觀點(diǎn)始于歐盟，歐美之間也存在差異，美國設(shè)想的未必能成功實(shí)施。

雖然美國是全世界最強(qiáng)大的國家，但也不能隨心所欲。有專家認(rèn)為，美國如果用產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展科技、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，最先受到?jīng)_擊的是英國，因?yàn)橛彩穷I(lǐng)先國家，但是其脫歐以后完全沒有實(shí)力和美國、中國、日本競爭，無法用產(chǎn)業(yè)政策和大量補(bǔ)貼來保持技術(shù)領(lǐng)先地位。

上述例子表明，國際秩序正在悄然改變，過去超級(jí)大國獨(dú)力引領(lǐng)的局面已經(jīng)無法繼續(xù)，即便美國，也在一定程度上受到其盟國一些政策立場的牽制。比如在如今的環(huán)境下，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》生效并繼續(xù)堅(jiān)持是非常難得的。得益于中國與全球緊密的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)，很多發(fā)展中國家、發(fā)達(dá)國家都不愿意完全和中國“脫鉤”。這也是我們維持和堅(jiān)持多邊主義的重要基礎(chǔ)。

換個(gè)角度來看，我們也很難脫離全球經(jīng)濟(jì)。在前沿科技的創(chuàng)新方面，如果我們不能與世界保持高質(zhì)量的交流，將會(huì)給科技創(chuàng)新帶來挑戰(zhàn)。曾有倫敦兩位學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，過去十年我國在很多前沿領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展迅猛，不但數(shù)量多，質(zhì)量增長也非?？?，但2018年以后，一些領(lǐng)域的創(chuàng)新增長速度有所放緩。

不同國家創(chuàng)新能力強(qiáng)弱不同的原因有四點(diǎn)：一是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)；二是國家開放度，沒有任何一個(gè)國家可以完全獨(dú)立地研發(fā)所有的新技術(shù)，所以知識(shí)和人才的交流至關(guān)重要；三是公共研發(fā)機(jī)構(gòu)的作用，尤其是基礎(chǔ)科研需要這些機(jī)構(gòu)來發(fā)揮重要作用；四是民營企業(yè)的作用，我國民企貢獻(xiàn)了70%以上的技術(shù)創(chuàng)新。“雙循環(huán)”中，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)變得越來越重要，但國際循環(huán)依然重要，我們必須要繼續(xù)堅(jiān)持多邊主義和開放立場，這關(guān)系到我們的長期發(fā)展。

通過“一帶一路”推動(dòng)堅(jiān)持多邊主義

首先，“一帶一路”對(duì)中國對(duì)外經(jīng)濟(jì)交流的作用日益凸顯。以前我們的經(jīng)濟(jì)關(guān)系集中在發(fā)達(dá)國家，但如今在與美國及其盟國的合作遇到壓力時(shí)，“一帶一路”給我們開拓了一片新的合作領(lǐng)域。在多邊主義框架下，“一帶一路”變得前所未有地重要。

其次，中國要考慮將來是否需要建立一些最基本的政策框架。我們和各國打交道時(shí)，堅(jiān)持“不干預(yù)”政策，通常只在經(jīng)濟(jì)上合作。但是現(xiàn)在越來越多的研究發(fā)現(xiàn)，“一帶一路”國家和中國打交道會(huì)形成某些共識(shí)，或者有些問題需要改進(jìn)。這么多國家不太可能變成一個(gè)緊密的經(jīng)濟(jì)組織，也不太可能成為一個(gè)機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一協(xié)調(diào)。所以中國可能需要一些最基本的政策和共識(shí)。我們?cè)趯?duì)外支持方面有很多成功經(jīng)驗(yàn)，比如建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展人力資本，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，但每個(gè)國家的情況不同，在具體做法上，既要將政治考慮和商業(yè)結(jié)合，也要將二者適當(dāng)分離，比如融資援助或者借錢做項(xiàng)目。將來我們可以建立一個(gè)相對(duì)清晰的框架，其中要對(duì)商業(yè)化運(yùn)作和國際援助作出明顯區(qū)分，因?yàn)檫^去我們?cè)谏虡I(yè)化運(yùn)作中對(duì)非經(jīng)濟(jì)因素考慮得比較多。

“一帶一路”是由中國提出來的，而且我們有不少不錯(cuò)的想法和成功經(jīng)驗(yàn)可以分享。我們之所以受到了很多國家的歡迎，是因?yàn)楝F(xiàn)行發(fā)達(dá)國家的做法不受他們歡迎或者做得不夠好。“建橋”和“講座”同樣重要，我們需要和其他國際組織進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)，甚至要相互合作。

最后，充分的政策溝通有助于我們更好地在新國際秩序中發(fā)揮更重要的作用。沙利文提出的“小院高墻”并非科學(xué)的概念，但每個(gè)人都知道他將來要做什么。也就是說，他們認(rèn)為，在大部分領(lǐng)域，中美該合作就合作，但在某些領(lǐng)域，出于國家安全考慮不宜合作。盡管“小院”到底劃在哪、“高墻”究竟有多高都有爭議，但其框架清晰，企業(yè)和市場都了解將來可能是什么樣的框架。一些外國專家認(rèn)為中國現(xiàn)在不歡迎外國投資，比如在新的政策框架下，中國不歡迎部分污染性企業(yè)，但其實(shí)中國非常歡迎外國投資。所以，我們需要充分交流，闡明框架，這有助于我們推動(dòng)建立新的國際經(jīng)濟(jì)秩序。

本文根據(jù)黃益平教授在2023年6月10日的第三屆“金融四十人曲江論壇”高峰論壇“‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展下的西部開放水平提高”上所做的主題演講整理，僅代表作者觀點(diǎn)。