中共中央政治局7月24日召開會(huì)議（下稱“7·24會(huì)議”），分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，部署下半年經(jīng)濟(jì)工作。會(huì)議指出，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案。

我國(guó)地方債的規(guī)模與現(xiàn)狀

一是我國(guó)地方債務(wù)規(guī)模較大。根據(jù)2023年3月《第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預(yù)算的決議》（下稱《決議》），截至2022年末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額350651億元，包括一般債務(wù)余額143944.69億元、專項(xiàng)債務(wù)余額206706.31億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的債務(wù)限額376474.3億元以內(nèi)。

總體來看，地方債規(guī)模仍然處在國(guó)家批準(zhǔn)的債務(wù)限額以內(nèi)，債務(wù)規(guī)?？傮w可控，但是仍然存在一定風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《決議》數(shù)據(jù)，2022年地方一般公共預(yù)算收入205963.25億元，2023年地方一般公共預(yù)算收入總量為229540億元；根據(jù)中國(guó)地方政府債券信息公開平臺(tái)的最新數(shù)據(jù)，截至2023年5月，全國(guó)地方政府債務(wù)余額（月度）達(dá)375579億元，存在地方政府資產(chǎn)負(fù)債率較高、還本付息壓力大、隱性債務(wù)不透明等風(fēng)險(xiǎn)。

二是我國(guó)地方債務(wù)償還難度高。地方政府債務(wù)率上升速度加快，在未來一段時(shí)間內(nèi)，地方政府還本付息的需求將會(huì)持續(xù)增加，然而地方政府財(cái)政收入增速卻無法與債務(wù)規(guī)模增加速度相匹配，尤其是對(duì)于財(cái)政收入不足、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢的地區(qū)，償債壓力將會(huì)更大。同時(shí)，地方政府債務(wù)分布不均衡，根據(jù)地方政府公布的2022年數(shù)據(jù)來看，中西部省份債務(wù)率較高。相對(duì)而言，中西部省份還存在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、財(cái)力規(guī)模下滑等問題，僅靠自身難以有效還本付息，若無中央轉(zhuǎn)移支付幫助，未來恐難靠自身發(fā)展有效償還相關(guān)債務(wù)。

三是存在大量地方隱性債務(wù)。除名義債務(wù)存量大以外，地方政府債務(wù)還存在隱性債務(wù)規(guī)模大，且債務(wù)不透明的風(fēng)險(xiǎn)，這主要體現(xiàn)在地方政府所屬城投公司、地方融資平臺(tái)公司等所負(fù)債務(wù)較高，且相關(guān)數(shù)據(jù)難以公開查詢，對(duì)于債務(wù)規(guī)模測(cè)算、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及應(yīng)對(duì)存在較大阻力。

在現(xiàn)行法律體系下，地方國(guó)有企業(yè)及相關(guān)公司屬于獨(dú)立法人，應(yīng)當(dāng)獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)償還義務(wù)，并不能將其相關(guān)債務(wù)無條件轉(zhuǎn)移給地方政府，這會(huì)混淆政府與企業(yè)之間的責(zé)任邊界。但是，由于地方政府所屬城投公司、地方融資平臺(tái)公司等所融資金及所舉債務(wù)大多數(shù)用于地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且相關(guān)公司是以政府信用為背書進(jìn)行的融資舉債行為，即使讓相關(guān)地方城投公司、地方融資平臺(tái)公司按照法定程序破產(chǎn)，仍然會(huì)對(duì)地方政府信用及中央政府信用整體造成沖擊，相關(guān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)傳導(dǎo)到涉及地方安全、建設(shè)、民生、金融等多個(gè)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)防范因此導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

四是堅(jiān)持辯證思維正視地方債的發(fā)展效用與風(fēng)險(xiǎn)防范。我國(guó)地方債的主要用途是支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通建設(shè)、基礎(chǔ)民生等大型公共建設(shè)項(xiàng)目，尤其是在新冠疫情沖擊下的全球經(jīng)濟(jì)下行周期中，相關(guān)地方債券發(fā)行對(duì)于支撐和推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與建設(shè)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。因此，應(yīng)當(dāng)正視地方債在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用，同時(shí)，做好地方債全周期、全流程的管理工作，有效做好預(yù)警防范地方債風(fēng)險(xiǎn)。

多管齊下積極穩(wěn)妥推動(dòng)地方債化解

1.明確積極穩(wěn)妥推動(dòng)地方債化解的總體目標(biāo)。

去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制增量、化解存量”“加強(qiáng)金融、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線”。

7·24會(huì)議提出“要精準(zhǔn)有力實(shí)施宏觀調(diào)控，加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)和政策儲(chǔ)備。要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，延續(xù)、優(yōu)化、完善并落實(shí)好減稅降費(fèi)政策，發(fā)揮總量和結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具作用，大力支持科技創(chuàng)新、實(shí)體經(jīng)濟(jì)和中小微企業(yè)發(fā)展”。要準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)到合理可控的地方債有利于擴(kuò)大投資、支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生。相關(guān)專項(xiàng)債的發(fā)行，可以為基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等重要項(xiàng)目提供穩(wěn)定資金來源，帶動(dòng)社會(huì)資本參與，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。同時(shí)，也可以為保障性安居工程、衛(wèi)生健康、教育養(yǎng)老等民生領(lǐng)域提供必要的財(cái)政支持，改善人民群眾的生活水平和福祉。

因此，要結(jié)合7·24會(huì)議、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于地方債的重要指示與具體要求，準(zhǔn)確理解地方債意義，防范地方債系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，積極應(yīng)對(duì)化解地方債風(fēng)險(xiǎn)。

2.強(qiáng)化中央對(duì)地方債監(jiān)管，規(guī)范地方政府舉債行為。

2014年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》修訂后賦予了省級(jí)地方政府舉債權(quán)，2020年新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》第45條明確了省級(jí)政府向下級(jí)政府的轉(zhuǎn)貸行為，保障了市縣級(jí)政府的舉債需求，隨后逐步形成了各級(jí)財(cái)政部門關(guān)于債務(wù)管理中的“誰舉借誰負(fù)責(zé)、誰發(fā)行誰管理”的基本原則。

經(jīng)過逐年實(shí)踐，中央對(duì)于地方債的發(fā)行管理實(shí)現(xiàn)了放松管制的目標(biāo)，給予了地方財(cái)政發(fā)展的空間，地方政府作為地方債的一方當(dāng)事人，應(yīng)承擔(dān)地方債償還主要責(zé)任。

同時(shí)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情與體制機(jī)制，地方政府信用與中央政府信用、國(guó)家信用緊密結(jié)合，地方債務(wù)違約會(huì)直接影響到中央和國(guó)家信用，地方債違約所帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)引起國(guó)內(nèi)的連鎖反應(yīng)，即地方債存在風(fēng)險(xiǎn)溢出效應(yīng)。地方債的風(fēng)險(xiǎn)溢出不僅會(huì)對(duì)本地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，還會(huì)放大鄰近地區(qū)或經(jīng)濟(jì)金融關(guān)聯(lián)緊密地區(qū)的金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至影響整個(gè)國(guó)家的金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

因此，需要強(qiáng)化中央對(duì)地方債的監(jiān)管，從“管制”到“放松管制”走向“再管制”,考慮加強(qiáng)跨部門聯(lián)合監(jiān)管，發(fā)揮財(cái)政部對(duì)政府債務(wù)的管理職能、國(guó)家金融監(jiān)管總局的金融監(jiān)管職能，以及國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理職能，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方債務(wù)的聯(lián)合監(jiān)管。通過加強(qiáng)監(jiān)管和管理，規(guī)范地方政府舉債行為，控制債務(wù)總量和結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率和償債能力，提高地方債務(wù)的透明度和信息披露水平，及時(shí)監(jiān)測(cè)地方債區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)并科學(xué)評(píng)估系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

3.考慮發(fā)揮中央對(duì)地方債違約風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮審慎且有限的扶助功能。

近三十年來中央政府稅收增長(zhǎng)、國(guó)家財(cái)政顯著提高，地方政府則出現(xiàn)了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加、依賴土地財(cái)政、偏好基礎(chǔ)設(shè)施投資等現(xiàn)象，并且在分稅制下中央與地方事權(quán)關(guān)系發(fā)生明顯變化。地方債用以增加地方政府的自主財(cái)源，緩解地方政府的財(cái)力不足問題，因此，地方債的逐步擴(kuò)張，也反映出分稅制改革后，中央財(cái)政收入占比提高，但支出責(zé)任卻相對(duì)減少，一定程度上導(dǎo)致地方財(cái)政收支缺口較大。同時(shí)，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度未能有效解決地方財(cái)力不平衡的問題，導(dǎo)致中央與地方之間、地區(qū)與地區(qū)之間的財(cái)力差距較大。

因此，要堅(jiān)持“全國(guó)一盤棋”思想，建立健全防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的工作機(jī)制。可以考慮中央根據(jù)地方政府的債務(wù)目標(biāo)與違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類分級(jí)扶助，綜合考慮地方政府的債務(wù)水平、負(fù)債結(jié)構(gòu)、收支能力、現(xiàn)金保障、資產(chǎn)質(zhì)量和隱性債務(wù)等因素，對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，對(duì)地方政府的債務(wù)目標(biāo)與違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化分析和評(píng)估，形成一個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)劃分制定分類分級(jí)的扶助政策。

可以根據(jù)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和實(shí)際情況，確定扶助的方式、規(guī)模和條件：對(duì)于低風(fēng)險(xiǎn)和中風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)的地方政府，主要通過提供政策性信貸、增加轉(zhuǎn)移支付、優(yōu)化債券發(fā)行條件等方式，提高其融資效率和財(cái)力水平；對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)的地方政府，主要通過提供緊急救助資金、債務(wù)置換、財(cái)政重整等方式，幫助其化解債務(wù)危機(jī)和恢復(fù)財(cái)政平衡。譬如，對(duì)于用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生領(lǐng)域建設(shè)等涉及地方基礎(chǔ)發(fā)展與惠民項(xiàng)目的債務(wù)，且存在較高違約風(fēng)險(xiǎn)的，可以考慮通過透明有序的方式開展債務(wù)置換，將地方債務(wù)與中央政府發(fā)行特別國(guó)債進(jìn)行置換；而對(duì)于用于地方政府資本投融資等項(xiàng)目，則應(yīng)當(dāng)由地方政府承擔(dān)，可以考慮通過部分中央金融企業(yè)幫助地方政府開展債務(wù)重組，分擔(dān)化解債務(wù)的成本，對(duì)相關(guān)不良資產(chǎn)進(jìn)行管理、投資和處置。

4.發(fā)揮地方政府主體作用積極化解隱性債務(wù)，防止新增隱性債務(wù)。

首先，地方政府應(yīng)逐步清查清理各級(jí)地方政府及其部門是否存在政府與社會(huì)資本合作、政府采購(gòu)服務(wù)等形式產(chǎn)生的違規(guī)隱性債務(wù)，對(duì)于已經(jīng)形成的隱性債務(wù)分類處置，明確風(fēng)險(xiǎn)狀況，及時(shí)向社會(huì)公開真實(shí)、完整、準(zhǔn)確的隱性債務(wù)數(shù)據(jù)，提高透明度和公信力。

其次，地方政府要對(duì)各級(jí)政府所屬城投公司、地方融資平臺(tái)公司等國(guó)有企業(yè)產(chǎn)生的隱性債務(wù)進(jìn)行有效研判分析，能夠?qū)崿F(xiàn)進(jìn)行債務(wù)重組與企業(yè)重整的，考慮實(shí)施虧損企業(yè)治理、低效無效資產(chǎn)處置、非主要業(yè)務(wù)剝離等措施，對(duì)于已無力化解風(fēng)險(xiǎn)、確需破產(chǎn)的，要督促企業(yè)依法合規(guī)破產(chǎn)，防止造成金融風(fēng)險(xiǎn)傳遞到安全、民生等其他領(lǐng)域。

最后，嚴(yán)格控制新增隱性債務(wù)的產(chǎn)生，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家金融監(jiān)管政策，規(guī)范地方政府舉債融資行為，嚴(yán)禁變相舉債和非法舉債，有效控制隱性債務(wù)滋生。

5.完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警及配套機(jī)制。

考慮由財(cái)政部門牽頭，多部門聯(lián)合制定實(shí)施地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制，根據(jù)地方政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償還能力等因素，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和預(yù)警，并及時(shí)向國(guó)務(wù)院報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)情況。各級(jí)人民政府要加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的報(bào)告和公開工作，及時(shí)向社會(huì)公布有關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督。建立健全績(jī)效型地方債務(wù)管理制度體系，考核地方政府債務(wù)績(jī)效，對(duì)于違反規(guī)定舉借債務(wù)的地方政府及其所屬部門，要依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。

（陳兵系南開大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，郭光坤系南開大學(xué)法學(xué)院博士生）