2023年拜登政府預(yù)算案，在2022年10月《國(guó)家安全戰(zhàn)略》所謂對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)“決定性十年”目標(biāo)下，提出國(guó)內(nèi)國(guó)際雙管齊下，實(shí)施全面對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略。在國(guó)內(nèi)，拜登政府將以所謂負(fù)責(zé)任財(cái)政方式實(shí)現(xiàn)“藍(lán)領(lǐng)階層藍(lán)圖”，同時(shí)將依靠《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法》《芯片和科學(xué)法》以及《通貨膨脹減少法》等，以公共投資方式刺激國(guó)內(nèi)增加3萬億美元投資；在全球，將加大所謂“超越中國(guó)的關(guān)鍵投資”規(guī)模，未來十年將減少3萬億美元政府赤字。為了籌措財(cái)政資金，要求向億萬富翁征收至少25%的最低稅，包括資產(chǎn)增值稅；將企業(yè)股票回購(gòu)稅提高4倍，推動(dòng)資本家增加投資建廠；堵塞富人稅收漏洞，打擊騙稅行為。然而，僅2024財(cái)年實(shí)際新增赤字將高達(dá)18460億美元，為GDP的6.8%，高出疫情暴發(fā)前預(yù)算赤字基準(zhǔn)3.7個(gè)百分點(diǎn)，凈增幅達(dá)120%以上。雖然財(cái)政支出水平和結(jié)構(gòu)支撐著大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力，但客觀上美國(guó)如何在32萬億美元舊債基礎(chǔ)上，近期籌措這筆近兩萬億美元的新增資金，既關(guān)乎其政治前程，也關(guān)乎其全球治理愿望的實(shí)現(xiàn)。

美國(guó)“三位一體”對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略離不開強(qiáng)大的財(cái)政基礎(chǔ)

對(duì)于大國(guó)而言，財(cái)政是參與和主導(dǎo)全球治理的基礎(chǔ)和支柱，也是國(guó)內(nèi)治理的支撐。拜登政府認(rèn)為，美國(guó)必須全面提升競(jìng)爭(zhēng)力才能在經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)力量等領(lǐng)域展開對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)。一是以新的方式進(jìn)行投資，超越中國(guó)。要求國(guó)會(huì)提供更多預(yù)算資金，并將投資重點(diǎn)放在“印太地區(qū)”的基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)項(xiàng)目方面。二是以應(yīng)對(duì)全球安全威脅的名義，將財(cái)政支出重點(diǎn)放在提升美國(guó)國(guó)力和軍力方面。三是拉攏盟友，共同筑牢對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際基礎(chǔ)。

此外解決以美國(guó)利益為考量的國(guó)際問題，為美國(guó)企業(yè)創(chuàng)造機(jī)會(huì)，例如，全球能源安全、基礎(chǔ)設(shè)施和彈性問題，加強(qiáng)在全球衛(wèi)生領(lǐng)域、難民和人道主義問題上的領(lǐng)導(dǎo)地位，解決糧食安全問題。重點(diǎn)推進(jìn)全球基礎(chǔ)設(shè)施與投資伙伴關(guān)系(PGII)，解決所謂氣候和能源安全、健康和健康安全、數(shù)字連接、性別平等和公平，及相關(guān)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

但是當(dāng)前美國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力不足、可持續(xù)性差、財(cái)政金融和社會(huì)保障等難題交織，支撐大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)將難以為繼。美國(guó)提出的PGII是不可持續(xù)的，主要由如下因素決定。

首先，聯(lián)邦財(cái)政籌資能力持續(xù)下滑擠壓美國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)。大國(guó)能力最顯著的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是財(cái)政收入和支出，尤其是資金的籌措能力是決定性因素。

當(dāng)前美國(guó)財(cái)政能力的不足主要有三個(gè)顯著特征：一是以債務(wù)融資作為應(yīng)對(duì)政府日常支出的手段，是聯(lián)邦財(cái)政的核心特征。美國(guó)戰(zhàn)后除了進(jìn)行不平等交換的經(jīng)濟(jì)掠奪，又開始主要依賴金融霸權(quán)，利用財(cái)政手段和金融手段的相互推動(dòng)，進(jìn)行財(cái)政籌資。如果以債務(wù)率保持在55.6%計(jì)算，2023年美國(guó)債務(wù)可能只有13萬億美元，然而短短23年，聯(lián)邦政府債務(wù)凈增19萬億美元，其中除了2008年經(jīng)濟(jì)“大衰退”和2020年新冠疫情造成的11.59萬億美元赤字，在此期間的戰(zhàn)爭(zhēng)成本可能高達(dá)7.41萬億美元。但無論如何計(jì)算，債務(wù)已經(jīng)成為美國(guó)政府可持續(xù)性所依賴的核心財(cái)政籌措工具，國(guó)內(nèi)稅收已根本無法滿足需要。

二是聯(lián)邦財(cái)政的籌措過于依賴國(guó)際市場(chǎng)。2000年國(guó)內(nèi)外公眾持有美聯(lián)邦債務(wù)占總債務(wù)之比為33.7%，但到2009年經(jīng)濟(jì)“大衰退”名義上終結(jié)后即達(dá)到52.2%，2022年新冠疫情結(jié)束前期達(dá)到了97.0%，其中“大衰退”和新冠疫情分別導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外公眾持有的聯(lián)邦債務(wù)占比急劇上升了16.8個(gè)百分點(diǎn)和17.6個(gè)百分點(diǎn)。

三是美國(guó)聯(lián)邦債務(wù)急劇增加與政府采取的財(cái)政政策貨幣化政策密切相關(guān)。歷史上美國(guó)財(cái)政部和聯(lián)儲(chǔ)曾經(jīng)簽訂過相互進(jìn)行融資支持的協(xié)議，但是聯(lián)儲(chǔ)增持聯(lián)邦財(cái)政債券的政策歷來備受爭(zhēng)議。仍以美國(guó)經(jīng)濟(jì)“大衰退”時(shí)期和新冠疫情大流行時(shí)期的聯(lián)儲(chǔ)持有聯(lián)邦債券政策為例，在2010年以前，在公眾持有的聯(lián)邦債券中，聯(lián)儲(chǔ)所占比重幾乎始終保持在個(gè)位數(shù)，但在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)“大衰退”后，2011年聯(lián)儲(chǔ)持有聯(lián)邦債券的比重一舉突破兩位數(shù)，這是所謂量化寬松政策的開始，2020年美暴發(fā)新冠疫情后，這一占比則已迅速上升到20%以上。

其次，拜登政府無法解決主要國(guó)家恐慌性拋售美國(guó)債務(wù)與增發(fā)債券的矛盾。根據(jù)2019年美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算基準(zhǔn)進(jìn)行的測(cè)算，2020財(cái)年、2021財(cái)年、2022財(cái)年、2023財(cái)年債務(wù)率可能分別為4.9%、4.3%、4.3%、3.7%。但實(shí)際上，在經(jīng)歷了新冠疫情沖擊后，四個(gè)財(cái)年的債務(wù)率已經(jīng)分別達(dá)到14.9%、12.4%、5.5%、6.6%，財(cái)政債增長(zhǎng)短期躍升竟達(dá)三四倍。以2022年4月到2023年4月全球持有美債的國(guó)家和地區(qū)的持有趨勢(shì)看，增持總額僅為1377億美元，在持有聯(lián)邦債券總額超過280億美元以上的國(guó)家和地區(qū)中，一年內(nèi)凈拋售者共15個(gè)國(guó)家和地區(qū)。而僅2022年一年內(nèi)，美國(guó)發(fā)行的聯(lián)邦債券總額即高達(dá)2.45萬億美元，可見該財(cái)年有高達(dá)94.38%的新增債券被美國(guó)國(guó)內(nèi)所吸收，而聯(lián)儲(chǔ)又是增持美國(guó)聯(lián)邦債務(wù)的大戶，2022年聯(lián)儲(chǔ)持有的聯(lián)邦債券已占到GDP的22.5%。

再次，美國(guó)財(cái)政債風(fēng)險(xiǎn)已開始向社?；鸬葒?guó)家折舊費(fèi)體系蔓延。所謂國(guó)家折舊費(fèi)體系是指美國(guó)財(cái)政部建立的各類基金，這類基金為有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和建設(shè)提供基本的折舊費(fèi)。其中此類最大的基金是養(yǎng)老金、醫(yī)保基金、交通建設(shè)基金以及大大小小一二百個(gè)專項(xiàng)用途的基金，聯(lián)邦養(yǎng)老金和醫(yī)保基金是最大的基金，兩大基金都大規(guī)模投資聯(lián)邦債券。六十年來，美國(guó)各類基金持有的聯(lián)邦財(cái)政債券占全部之比從個(gè)位數(shù)已上升到兩位數(shù)。據(jù)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室估計(jì)，聯(lián)邦公路信托基金將在2028年耗盡，老年和遺存遺囑保險(xiǎn)信托基金將在2032年耗盡，醫(yī)院保險(xiǎn)信托基金將在2033年耗盡。

國(guó)家折舊基金耗盡陸續(xù)耗盡都直接影響美國(guó)財(cái)政債務(wù)籌措政策，未來對(duì)全球財(cái)政金融體系的沖擊，值得全世界尤其是大國(guó)高度關(guān)注，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，投資這類債券的大國(guó)將可能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)重大連帶風(fēng)險(xiǎn)，甚至很快蔓延到國(guó)內(nèi)財(cái)政金融系統(tǒng)。因此當(dāng)前其他大國(guó)對(duì)于這類高風(fēng)險(xiǎn)的證券投資需要未雨綢繆。另外，美國(guó)聯(lián)邦政府為了籌措資金，自經(jīng)濟(jì)“大衰退”時(shí)期已經(jīng)開始動(dòng)用外匯穩(wěn)定基金用于為國(guó)內(nèi)籌資進(jìn)行擔(dān)保。盡管國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室信誓旦旦，即使有關(guān)基金破產(chǎn)，財(cái)政部還會(huì)為發(fā)行給信托基金和其他政府賬戶的債務(wù)支付利息，并且這種支付是政府間交易，對(duì)預(yù)算赤字沒有影響。但是，任何政府籌資行為都會(huì)對(duì)資金利率和國(guó)家信用體系產(chǎn)生深刻影響，所以聯(lián)邦信托基金的入不敷出，更將從根本上動(dòng)搖美國(guó)的債務(wù)體系和財(cái)政能力，全球系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)必須早加防范。

拜登政府財(cái)政治理的成敗直接決定其大國(guó)治理能力

當(dāng)前美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不穩(wěn)定，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政、利率、通脹率，以及就業(yè)和消費(fèi)市場(chǎng)波動(dòng)可能很頻繁，幅度也很大，加上2024年大選臨近，拜登政府執(zhí)政能力和國(guó)內(nèi)治理成效將會(huì)直接沖擊選情，而且也將牽制拜登政府對(duì)國(guó)際治理的參與。從相關(guān)的因素分析，五年內(nèi)，美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政主要存在如下難題。

一是財(cái)政赤字居高不下，大幅度波動(dòng)已成常態(tài)。2028年聯(lián)邦赤字將占到GDP的5.6%，但是存在約三分之二的可能性，使聯(lián)邦赤字在3.2%至8.0%之間波動(dòng)。

二是中高利率時(shí)代將在中長(zhǎng)期持續(xù)。聯(lián)邦資金利率上升將在更高基數(shù)基礎(chǔ)上放大利息成本，增加赤字規(guī)模和還本壓力，這是無論是否發(fā)行永續(xù)債都無法解決的困境。隨著聯(lián)儲(chǔ)上調(diào)基準(zhǔn)利率，通脹放緩和失業(yè)率上升，預(yù)計(jì)聯(lián)邦基金利率在2024年可能下降，從2024年起的10年期國(guó)債利率可能保持在3.8%。

三是失業(yè)率不可能再大幅下降。2023年年度平均失業(yè)率可能將維持在3.8%至5.7%之間，個(gè)人消費(fèi)支出通脹率將維持在2.1%至4.7%之間。

由此可見，拜登政府建立在國(guó)家投資能力上的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)策略將難以持續(xù)。冷戰(zhàn)結(jié)束后的十多年，所謂“和平紅利”給了美國(guó)從冷戰(zhàn)中休養(yǎng)生息、恢復(fù)其大國(guó)全球治理的能力。近些年，美國(guó)聯(lián)邦債務(wù)劇增無論是數(shù)量還是速度，在人類歷史上均前所未見。

一是美國(guó)無法免除的美元債務(wù)國(guó)家信用，在近期內(nèi)造成了國(guó)內(nèi)嚴(yán)重的通脹，并已波及世界經(jīng)濟(jì)，尤其是周期性沖擊著對(duì)美依賴性強(qiáng)的西方經(jīng)濟(jì)體系。

二是由于美聯(lián)邦財(cái)政實(shí)際上居于全球基礎(chǔ)地位，更對(duì)全球治理體系乃至各國(guó)財(cái)政治理都帶來了越來越高的長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，未來其他大國(guó)調(diào)整全球治理策略實(shí)屬必然，其中在財(cái)政金融政策方面，如何與美西方的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)“脫鉤”，則需要重點(diǎn)審視。

三是美國(guó)央行對(duì)于通脹的治理則造成銀行體系危機(jī)重重，商業(yè)信用危機(jī)不斷，還已傳染到實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，近期美國(guó)長(zhǎng)期倒掛的長(zhǎng)短期利率雖未立即造成經(jīng)濟(jì)衰退，但是美國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退史的經(jīng)驗(yàn)值得高度關(guān)注，風(fēng)險(xiǎn)需及早防范。四是聯(lián)邦財(cái)政巨額債務(wù)在長(zhǎng)期內(nèi)將成為美國(guó)人民后代的高稅負(fù)，這種境況早已在歷史上得到過驗(yàn)證，也早已是財(cái)政學(xué)上的教條，歷史教訓(xùn)極其深刻，其他大國(guó)需高度警惕。

（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)外國(guó)語學(xué)院教授、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)式現(xiàn)代化研究院首席專家）