國家發(fā)改委等部門日前發(fā)布《關于實施促進民營經(jīng)濟發(fā)展近期若干舉措的通知》，旨在破解民營經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)存問題，激發(fā)民營經(jīng)濟活力。其中，全面落實簡易注銷、普通注銷制度，完善企業(yè)注銷機制，是優(yōu)化涉企服務的重要方面。但當前市場中，企業(yè)“注冊易注銷難”的問題依然存在，無實質經(jīng)營企業(yè)滯留在市場中，既無益于資源配置效率的提高，也會影響到統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性。

制約企業(yè)退出的主要癥結

首先，部分經(jīng)營者注銷積極性不高。辦理注銷意味著要付出相應的時間、精力和財務成本，部分企業(yè)經(jīng)營者在利益權衡之后，選擇消極對待清算、注銷程序，拖延退出市場。隨著企業(yè)注冊門檻的降低，越來越多的創(chuàng)業(yè)者涌入市場之中，而注銷企業(yè)的費用往往要高于注冊企業(yè)的費用，不少經(jīng)營者又對不及時注銷的后果缺乏足夠的了解。注冊和注銷之間的成本對比，使得部分經(jīng)營者對企業(yè)注銷持有消極抵觸情緒，主動退出市場的意愿較弱。

其次，企業(yè)清算程序復雜。企業(yè)注銷登記之前，必須依法進行清算。清算內容包括應付職工薪酬、應繳稅款、公司債權債務、剩余財產(chǎn)等。在完成清算的過程中，往往會遇到重重困難。例如，清算稅務需要企業(yè)提供所有稅務相關資料，如賬本、票據(jù)等，如有遺失的，需要等待補齊。尤其是一些存續(xù)時間較長、經(jīng)營業(yè)務較多的企業(yè)，涉稅數(shù)據(jù)較多，稅務清算較為復雜，如果存在逃稅、欠稅等違規(guī)行為，又會進一步提升稅務清算的難度。而在清算債務時，有時難以確定所有債權人、債務人或者無法與其取得聯(lián)系；在分配剩余財產(chǎn)時，資產(chǎn)評估和變現(xiàn)都會花費不少的時間。凡此種種，在一定程度上拖慢了企業(yè)退出市場的進程。

最后，企業(yè)注銷流程較長。辦理注銷登記時，需要提供大量材料。雖然注銷“一網(wǎng)服務”平臺推行后，企業(yè)可以節(jié)省下在各部門之間奔走的大部分時間，但準備注銷社保、稅務、銀行賬戶、印章等內容所需要的材料，仍需耗費大量精力。而且，企業(yè)注銷一般需要公示45天，即使是簡易注銷也要公示20天，整個注銷過程耗時較久，也制約了企業(yè)退出市場的效率。

企業(yè)退出機制不暢的原因分析

首先，部分企業(yè)經(jīng)營規(guī)范程度欠佳，導致注銷成本增大。經(jīng)營者有意無意地逃避企業(yè)注銷，法人、董事、股東失聯(lián)等情況，都反映出企業(yè)經(jīng)營管理的不規(guī)范。辦理注銷時，需要對企業(yè)的應付工資、應償債務、應繳稅款作徹底的清算，越是日常經(jīng)營不規(guī)范的企業(yè)，面臨最終清算時所需要付出的成本越多。這些企業(yè)往往又難以支付清算注銷所帶來的成本，如果強制注銷，將會遺留下債務處理等一系列問題。

其次，政府各部門間協(xié)同水平不高，注銷流程復雜。自推行注銷“一網(wǎng)服務”平臺以來，市場監(jiān)管、稅務、海關等部門的注銷事項雖然被集合到了同一平臺，便利了企業(yè)的注銷辦理，但各部門之間尚未實現(xiàn)完全的信息共享，地區(qū)與地區(qū)之間差異較大。例如，有些地區(qū)在辦理注銷之前，必須先由企業(yè)到稅務部門調取清稅證明，無形中增加了企業(yè)的負擔。在各部門信息流動程度較低的地區(qū)，企業(yè)為了注銷要付出更多的額外成本，拉長了企業(yè)注銷的過程。

最后，對企業(yè)消極注銷的懲戒力度不夠。現(xiàn)行《公司法》規(guī)定，擔任因違法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責令關閉的公司、企業(yè)的法定代表人，并負有個人責任的，自該公司、企業(yè)被吊銷營業(yè)執(zhí)照之日起未逾三年的，不得擔任公司的董事、監(jiān)事、高級管理人員。這一懲戒僅針對法人，沒有涉及公司的控股股東、董事和高管，而他們往往對公司的經(jīng)營選擇起到重要作用。實際控制人與高管無論如何都能全身而退，這就難以對法人積極注銷企業(yè)形成有效監(jiān)督，也不利于保障高管踏實履行清算注銷過程中的義務。

完善企業(yè)退出機制的對策建議

（一）適度擴大簡易注銷適用范圍，盡快完善強制注銷制度

當前簡易注銷和一般注銷的機制都已較為成熟，強制注銷的適用條件尚在試點摸索中。一方面，可以適度擴大簡易注銷的適用范圍，例如若企業(yè)因成立后無正當理由超過六個月未開業(yè)或自行停業(yè)連續(xù)六個月而被吊銷營業(yè)執(zhí)照，并且沒有債權債務，則可以允許該企業(yè)通過簡易注銷程序，盡快退出市場。

另一方面，部分地區(qū)開始試點實行強制注銷，強制注銷的要點是在清理無實質經(jīng)營企業(yè)的同時，保護利益相關者的權益。否則可能會導致企業(yè)注銷以后，才發(fā)現(xiàn)欠繳員工社保、員工追討工資無門的困境。在各地試點經(jīng)驗的基礎上要做好總結，尋找到清理效率和權益保護之間的平衡點，盡快明確強制注銷的適用條件、流程步驟和注意事項，推進出臺全國范圍內適用的強制注銷制度。

（二）分類高效處置無實質經(jīng)營企業(yè)

在清理無實質經(jīng)營企業(yè)時，不宜一刀切地采用強制注銷手段。部分企業(yè)可能只是由于行業(yè)經(jīng)濟周期或特殊因素而暫時經(jīng)營受阻，其生產(chǎn)設備、生產(chǎn)技術都較為領先，有極大的發(fā)展?jié)摿Γ绻芙o予適當?shù)囊龑Ш头龀?，這部分企業(yè)是可以轉化為正常經(jīng)營企業(yè)的；還有一些企業(yè)持有高價值資產(chǎn)，但資源整合效率低下，這才導致經(jīng)營困境，政府可以助力這類企業(yè)進行兼并重組，為民營經(jīng)濟注入新的活力；而且，市場中的企業(yè)身處在上下游網(wǎng)絡之中，一家企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展可能會對其余多家企業(yè)起到輻射作用，如果救助某企業(yè)可以給整條產(chǎn)業(yè)鏈注入生命力，拉動需求上升，那么政府可以適當增加對這類企業(yè)的扶持力度，引導它們重回市場；至于那些完全不具備生產(chǎn)能力、恢復經(jīng)營希望渺茫、在產(chǎn)業(yè)鏈中作用低微的企業(yè)，需貫徹應注銷盡注銷的原則，用盡可能少的資源快速推動其進行清算注銷，為市場騰出空間，讓社會資源和公共行政資源投入到更有價值的企業(yè)之上，提高經(jīng)濟發(fā)展效率。

（三）構建無實質經(jīng)營企業(yè)處置機構，與產(chǎn)權交易平臺深度合作

有些企業(yè)遲遲未注銷，是因為它們的債務和資產(chǎn)難以厘清，且往往資不抵債。而清算注銷，又意味著職工薪酬支付、稅務清繳、債權債務鏈條梳理等工作。這就需要一個專門的機構為其提供資金和技術的支持，借助行政資源，處理這類企業(yè)的復雜債務，它們往往涉及金融機構關注的金融債權和地方政府關注的勞動債權、稅務債權和合同債權，如果不掌握一定的行政資源，是很難協(xié)調兼顧的。該機構還可以與產(chǎn)權交易平臺深度合作，將企業(yè)資產(chǎn)掛牌交易，這樣不僅能為市場注入活力，還能支付企業(yè)清算注銷的費用。

（四）優(yōu)化流程設計，強化部門間信息共享

依托注銷“一網(wǎng)服務”平臺，市場監(jiān)管、稅務、海關等各部門應進一步深化合作和信息交流，整合企業(yè)登記、稅務登記、社保登記、公章備案等各環(huán)節(jié)的材料，盡量避免讓企業(yè)重復上繳。各地區(qū)之間可以互相學習借鑒，助力注銷流程的共同優(yōu)化。同時，可以建立預檢機制，對存在債權債務糾紛等未盡事項的企業(yè)及時進行提醒，以免拖延注銷進程。此外，可以試點縮短公告等待時間，尋找到退出機制安全性與效率之間的平衡點并推廣，促進企業(yè)注銷道路暢通。

（五）擴大相關宣傳，強化信用懲戒手段

部分經(jīng)營者注銷意識薄弱，一方面是因為對企業(yè)注銷的了解不夠，另一方面是延遲注銷的懲戒力度相對較弱。政府部門在擴大相關宣傳的同時，司法部門也應適度強化懲戒手段?，F(xiàn)行公司法對于不及時注銷企業(yè)的處罰主要是針對法人的，無法對控股股東、高管等企業(yè)重要參與人員起到震懾作用?？梢栽鲈O條款，規(guī)定對于這些應注銷而未注銷的企業(yè)的實際控制人、控股股東、董事和高管，在清算注銷該公司之前，不能新設公司、企業(yè)或擔任其他公司的高管。這樣一來，他們將監(jiān)督法人按時辦理注銷業(yè)務，切實履行自身責任。

（田志偉系上海財經(jīng)大學中國式現(xiàn)代化研究院特聘研究員、公共政策與治理研究院研究員，朱睿琪系上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院兼職研究員）