城中村是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中非常特殊的現(xiàn)象，對比絕大部分發(fā)達(dá)國家也是很少見的，從中可以窺見中國社會變遷的進(jìn)程。

今年以來，中央多次強(qiáng)調(diào)在超大特大城市推進(jìn)城中村改造。7月21日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》。7月24日召開的中央政治局會議指出，要加大保障性住房建設(shè)和供給，積極推動城中村改造。

日前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布消息稱，超大特大城市正積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造，目前分三類推進(jìn)實(shí)施，主要是符合條件的實(shí)施拆除新建、開展經(jīng)常性整治提升以及介于兩者之間的實(shí)施拆整結(jié)合。

超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造，在中國式現(xiàn)代化戰(zhàn)略全局中具有重大而特殊的意義。

城中村里的煙火氣

城市像人，是個(gè)有機(jī)的生命體，不同的器官、系統(tǒng)負(fù)責(zé)不同的功能，且彼此相互融通，緊密聯(lián)系。

在不少城市特別是南方城市，城中村是城市生命體不可或缺的部分。這里“既城既村”，有學(xué)者將其描述為“一個(gè)由親緣、地緣、宗族、民間信仰、鄉(xiāng)規(guī)民約等深層社會網(wǎng)絡(luò)連結(jié)的村落鄉(xiāng)土社會”。

我大學(xué)畢業(yè)到深圳工作時(shí)，就曾住在城中村里，樓下吃飯，廳里畫圖，房間就是宿舍。

很多企業(yè)在早期創(chuàng)業(yè)時(shí)，也選在租金非常廉價(jià)的地方辦公。由于創(chuàng)業(yè)不能選在郊區(qū)，必須在城市中心，但市中心價(jià)格相對較高，很多創(chuàng)業(yè)者就選擇城中村或老廠房。西方國家也是如此，初創(chuàng)企業(yè)會在車庫、地下室辦公。如果十個(gè)創(chuàng)業(yè)公司里面能活下來一個(gè)，就會搬出城中村，進(jìn)入辦公樓。

城中村的可塑性很強(qiáng)，能滿足城市的各種“臨時(shí)”需求或戰(zhàn)略安排。城市規(guī)劃在一開始，各種城市用地的比例、規(guī)定可能是合理的；但隨著城市的變化，會出現(xiàn)很多當(dāng)初沒有預(yù)料到的變化，由于規(guī)劃不能及時(shí)隨著變化進(jìn)行調(diào)整，這時(shí)候市場很多需求就無法得到滿足。此時(shí)，這些功能就會在沒有規(guī)劃管制的城中村里出現(xiàn)。如果缺辦公，城中村就成為辦公地點(diǎn)；如果缺餐飲，它就會發(fā)展出大量餐廳。

很多人注意到北方城市的民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展和南方城市差距很大，但經(jīng)濟(jì)學(xué)很難給出合理解釋。其實(shí)這也和居住建筑類型中城中村的占比密切相關(guān)。

我曾問過南方城市的老板為什么不愿意到北方投資，其中一個(gè)原因就是城中村。大部分民營企業(yè)一開始都是跟著訂單起來的，訂單一來，就要大量工人立即開工，這時(shí)如果讓企業(yè)為成千上萬的員工建設(shè)住房是不可能的，更何況很多時(shí)候訂單完成了，企業(yè)的招工需求就下降了。

南方城市的城中村恰恰可以立即以很低的成本滿足這部分居住需求。企業(yè)起步時(shí)就可以輕資產(chǎn)運(yùn)行，隨著訂單的增加，很多這類企業(yè)就轉(zhuǎn)變成為大企業(yè)。北方城市正因?yàn)槿鄙俪侵写?，起步時(shí)無法同南方競爭，日積月累北方和南方城市的差距就開始拉開了。

視野拉長放大，我們看到隱藏在城中村的一條中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展大邏輯——城中村的存在，為城市居民特別是外來人員提供了一個(gè)非常廉價(jià)的大規(guī)模居所，用工成本低，客觀上幫助企業(yè)創(chuàng)造更高的利潤；由于我國實(shí)行的間接稅來自企業(yè)，外來人員在企業(yè)就業(yè)，從而幫助政府創(chuàng)造了更多稅收，也就是現(xiàn)金流；政府現(xiàn)金流多了，又能為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造更優(yōu)良的環(huán)境，促進(jìn)更多企業(yè)走出去，走向國際。

這是一個(gè)巨大的經(jīng)濟(jì)循環(huán)，是中國成為并保持制造業(yè)大國、世界工廠地位的關(guān)鍵所在。

當(dāng)前，無論是從需求側(cè)的人口變化來看，還是從供給側(cè)的城市建成區(qū)的增長來看，都可以得出相同的結(jié)論：中國城市的高速增長時(shí)代漸近尾聲。在從“高速度增長”轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量發(fā)展”之后，在城市的運(yùn)營階段，中國經(jīng)濟(jì)將面對完全不同的問題。

在城市化的資本型增長階段，政府工作的重點(diǎn)在于解決資本缺口問題，由于資本性支出會隨城市化水平的提高而下降，因此一旦進(jìn)入城市化的運(yùn)營階段，隨著運(yùn)營性支出增加，資本缺口困難將會被現(xiàn)金流缺口困難所取代。

這就像一個(gè)工廠，在廠房建好和設(shè)備裝好后，再建更多的廠房并不會帶來實(shí)際的增長。城市建設(shè)也是相同的道理。此時(shí)再繼續(xù)增加固定資產(chǎn)投資，通常只能帶來“壞”的增長。從長期來看，GDP增長結(jié)構(gòu)是“好”還是“壞”，最終會影響經(jīng)濟(jì)增長績效。

那些擁有高現(xiàn)金流的城市、國家將在新一輪競爭中取得先機(jī)。換句話說，誰能在本輪城中村改造中留住外來人口，就是為城市積攢了寶貴的現(xiàn)金流資源。

制造業(yè)是立國之本、強(qiáng)國之基，在日益激烈的國際競爭中作用越發(fā)彰顯。當(dāng)前我國勞動力成本越來越高，住房成本也水漲船高，而城中村能最大程度留下工人，降低日益增長的用工成本，客觀上幫助企業(yè)提高利潤和競爭力，助力政府創(chuàng)造稅收和現(xiàn)金流，在我國很多城市特別是南方城市中的作用越來越大。

一旦城中村消失了，城市的孵化功能也就隨之消失了。此次，中央提出要加大保障性住房建設(shè)和供給，積極推動城中村改造。把城中村改造和保障房建設(shè)和供給放在一起，非常有意義。

起到“保障房”作用的城中村

城中村往往被“污名化”。

長期以來，我們對城中村的印象往往是老破小，藏污納垢，低級落后。無論是制定城市政策，還是做城市規(guī)劃，城中村都是個(gè)盲區(qū)，沒怎么被注意，或者認(rèn)為城中村早晚會在城市規(guī)劃中消失。

外界對城中村“污名化”時(shí)，要考慮到我國為城鎮(zhèn)化建設(shè)奉獻(xiàn)半生乃至一生的數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工，以及其背后的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

一個(gè)城市里應(yīng)該有多樣化的空間，為不同收入群體提供幸福美滿的生活。我們要辯證看待城中村，不能忽視城中村在城市中的正面作用。

歐美國家很多老城區(qū)過去就是城中村，樓房密集，小巷很多；但它們并沒有被拆除，每棟房子不斷獲得提升改善，最后變成很有趣味的空間，甚至成為有特色的名城。我們今天的城中村改造之后，不能說就一定做得有多好，但至少要有特色。

以深圳為例，深圳的商品房貴，但為什么居民還能生活下去，因?yàn)樯钲诘某侵写蹇梢曌饕环N“保障房”來源，類似新加坡組屋，這是深圳城市創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)蓬勃發(fā)展的主要原因。（組屋是新加坡政府為當(dāng)?shù)孛癖娕d建的價(jià)格低廉的經(jīng)濟(jì)適用房，最大特點(diǎn)是價(jià)格低廉，配套設(shè)施齊全。）

新加坡的住房經(jīng)驗(yàn)，簡單講是“保障房全覆蓋，商品房全放開”，讓市場的歸市場，保障的歸保障。

新加坡的住房體系主要分成兩部分，一是商品房，價(jià)格高昂，居?xùn)|南亞地區(qū)之首；二是組屋，政府提供，價(jià)格不高，大約87%的新加坡人住在組屋里。勞動者一般攢下幾年收入后就有能力購買，但條件是組屋不能進(jìn)入商品房市場出售，只能在擁有保障資格的人之間流通。所以新加坡的住房市場，住和買是分開的，民眾不用過分擔(dān)心房價(jià)上漲。

與此同時(shí)，新加坡的商品房市場完全放開，自由買賣。我問過新加坡同行，新加坡政府為什么不打壓房價(jià)？他回答說，來新加坡買房子的，很多不是新加坡人，商品房的房價(jià)越高，政府就可以有更多的錢去補(bǔ)貼組屋。這就是新加坡房地產(chǎn)市場的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯。由于新加坡的房地產(chǎn)市場占比特別小，交易便捷，流動性非常好，非常適于作為保值資產(chǎn)，吸引了大量富豪到新加坡置業(yè)。

說回深圳，根據(jù)2022年數(shù)據(jù)，大約有70%的人住在城中村，城中村占深圳住房面積的54%左右；從住房結(jié)構(gòu)來看，商品房僅189萬套，公共住房存量僅為55萬套，而城中村住房為577萬套，占比超過50%。

城中村改造的最終目的是什么

曾經(jīng)，城中村改造的資金來源依賴賣地獲得，政府主導(dǎo)的“拆遷-增容-回遷”模式為城中村改造的1.0版。深圳大沖村改造為其中的典型。

大沖村位于深圳南山區(qū)科技園，是一個(gè)有500年歷史文化底蘊(yùn)的古村落，也是很多來深圳打拼的年輕人的初次落腳點(diǎn)。2002年大沖村被深圳市政府列為城中村改造的重點(diǎn)試點(diǎn)村之一，2005年南山區(qū)正式確立大沖村推倒重來整體開發(fā)的改造模式，是深圳市規(guī)模最大的城中村改造項(xiàng)目。

當(dāng)下，中央強(qiáng)調(diào)“房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化”，決定了城中村改造的1.0版已走不通。深圳實(shí)施的“政府統(tǒng)租，納入保障”堪為2.0版。

為了落實(shí)“加大保障房建設(shè)和供給”的要求，深圳政府向城中村業(yè)主“統(tǒng)租”物業(yè)，加以改善“再出租”給符合保障條件的對象，從而同時(shí)達(dá)成“不依賴房地產(chǎn)市場融資”和“加大保障房建設(shè)和供給”兩個(gè)目的。

改造后的城中村仍然是保障房體系里的一部分，而沒有進(jìn)入商品房市場，相比以前大拆大建的模式是一個(gè)重要的進(jìn)步，這是城中村改造的一個(gè)重大轉(zhuǎn)折，在方向上是符合中央要求的。

“政府統(tǒng)租，納入保障”模式的關(guān)注點(diǎn)在于改造后的城中村，站在外來人口的視角看是惡化了還是改善了，以及如何處理原住民和外來人口的利益關(guān)系。兩大群體共榮共生、和諧平等是深圳、廣州等特大城市氣度包容、務(wù)實(shí)開明城市品質(zhì)的最突出表現(xiàn)之一。這種和諧平等也要在城中村改造中積極體現(xiàn)。

如果政府從原住民處統(tǒng)租的價(jià)格不低于現(xiàn)在城中村的“零租”價(jià)，政府改善城中村的成本就要加到外來人口頭上，結(jié)果改造后的保障條件反而惡化了，這就不符合城中村改造的初衷。

“統(tǒng)租”的目的不是幫助原住民“洗白”原本違章的小產(chǎn)權(quán)物業(yè)，不是幫助原住民減少租賃市場的風(fēng)險(xiǎn)，而是為了幫助房客獲得廉價(jià)的居所。

如果按照以前成片拆除的做法，最后結(jié)果就是把原本“住”的房子反而變成“炒”的房子，表面上成片改造之后，看上去城市很干凈很美好，但以前真正在里面“住”的房客不僅沒有改善，反而流離失所。

所以，政府從一開始就要提醒自己：城中村改造的最終目的是什么。

從產(chǎn)權(quán)和公共服務(wù)切入

城中村改造不能繼續(xù)通過房地產(chǎn)融資，決定了其未來的改造模式是存量自主更新為主。如果政府要將城中村納入保障房體系，就必須壓低“統(tǒng)租”價(jià)格，降低改造成本，否則改造后的租金會水漲船高。

壓低城中村改造的初始成本，要從產(chǎn)權(quán)和公共服務(wù)切入。要通過制度設(shè)計(jì)，在可以銷售的商品住房之外，建立一個(gè)以租賃為核心的保障房產(chǎn)權(quán)。新加坡保障制度的成功就在于切割商品房和保障房之間的套利。

城中村目前的產(chǎn)權(quán)大部分是“非法的”，由于中國沒有財(cái)產(chǎn)稅，城中村違章建筑可以通過出租城市公共服務(wù)獲利。因此，應(yīng)當(dāng)對這部分“小產(chǎn)權(quán)”租房開征房地產(chǎn)稅并將其合法化。

但如果這些“小產(chǎn)權(quán)”住房擔(dān)負(fù)起“保障房”的職能，滿足一定條件下（租金、環(huán)衛(wèi)、消防等）可以免除房地產(chǎn)稅。

如果既想免交財(cái)產(chǎn)稅，又無力滿足保障房要求，就可以用低于市場價(jià)“統(tǒng)租”給政府，納入公共保障房體系。

城中村的改造中，政府主要是改善城中村的基礎(chǔ)設(shè)施（例如給排水、電力等），村集體負(fù)責(zé)社區(qū)的物業(yè)管理（業(yè)主委員會），村民改造自己的物業(yè)?，F(xiàn)實(shí)中的城中村改造應(yīng)當(dāng)是不同主體各司其職，而不是互相替代。

最后，判斷一個(gè)城中村改造是否成功的最重要標(biāo)準(zhǔn)，就是改造以后保障類住宅的供給是增加了還是減少了，價(jià)格是更便宜了還是更貴了。

（趙燕菁系廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院、經(jīng)濟(jì)學(xué)院和王亞南經(jīng)濟(jì)研究院雙聘教授，中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長）