從近5年中央對地方轉(zhuǎn)移支付的情況來看，除2021年中央對地方轉(zhuǎn)移支付略有下降外，其他年份中央對地方轉(zhuǎn)移支付均呈正增長，如表所示。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付上升，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在2019年明顯下降，此后保持在7500億元上下。2019年，我國中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付增長了72.47%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下降了67%。

從地方財政收支缺口占地方本級收入比重來看，2020年比重最高，為110.30%，2021年比重最低，為89.61%，5年平均為100.10%。若從中央對地方轉(zhuǎn)移支付占地方本級收入比重來看，除2021年外，其他年份中央對地方轉(zhuǎn)移支付占地方本級收入比重均呈正增長，各年平均為79.53%。

綜上，當(dāng)前中央對地方轉(zhuǎn)移支付以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，占比在86.94%左右，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比不足10%。中央對地方轉(zhuǎn)移支付是地方財政的重要來源，占比達(dá)85.91%。

中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

雖然從近5年中央對地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)來看，我國中央對地方轉(zhuǎn)移支付情況已有改善，但我國中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度仍然存在一些不足。

1.政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分仍不夠清晰。

當(dāng)前我國的政府間尤其是省以下政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分較為模糊，轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)立與政府間事權(quán)劃分相關(guān)性較弱?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付無法全面反映中央承擔(dān)的基本公共服務(wù)支出責(zé)任。

2.種類繁多且占中央支出比重較大。

目前，一般性轉(zhuǎn)移支付的種類比較多。中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付比重過大，直接擠占了中央財政本級支出。從與世界上其他國家相比來看，我國中央財政本級支出是非常小的。這說明財政資金在政府間再分配后，中央政府直接控制能力在下降。

3.轉(zhuǎn)移支付資金分配及使用過程中不規(guī)范、不透明。

現(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付資金的分配依然不夠科學(xué)，沒有對地方政府財政能力和支出需求的精確測度。同時，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的審批、分配和使用過程中也存在“不透明”的情況。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的多頭管理模式造成項(xiàng)目交叉重復(fù)及目標(biāo)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

4.相關(guān)法律制度體系不夠健全。

目前我國運(yùn)行的是一套發(fā)文層次極不均衡、缺少轉(zhuǎn)移支付立法、單一主體發(fā)文為主導(dǎo)的中央財政轉(zhuǎn)移支付政策體系。世界上許多國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對財政轉(zhuǎn)移支付制度作出明確規(guī)定。對比之下，無論是一般性還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，目前都沒有較高層次效力的法律法規(guī)可以遵循。

5.缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制。

我國中央對地方轉(zhuǎn)移支付缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制，轉(zhuǎn)移支付資金在撥付和使用過程中一定程度上存在擠占、截留、挪用、浪費(fèi)和低效率現(xiàn)象。如2010年審計署抽查90個縣發(fā)現(xiàn)多頭申報，套取和挪用財政資金等問題金額3.32億元。

針對性優(yōu)化對策建議

1.控制中央對地方轉(zhuǎn)移支付總體規(guī)模。

目前地方財政對中央轉(zhuǎn)移支付的總體依賴度仍處于較高水平，且在很多中西部地區(qū)還有上升趨勢。中央轉(zhuǎn)移支付不再只是地方財政缺口的“補(bǔ)充救濟(jì)”，而是成了地方財政得以維系的“主體力量”。建議進(jìn)一步優(yōu)化中央與地方的財權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任劃分，盡量減少因不統(tǒng)一、不對稱而需要中央轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)償?shù)那闆r，控制中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的過度膨脹。

2.科學(xué)合理地設(shè)置轉(zhuǎn)移支付類型。

一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有不同的特點(diǎn)，兩者在功能上具有無法完全替代彼此的作用。完善轉(zhuǎn)移支付制度，關(guān)鍵是要科學(xué)設(shè)計轉(zhuǎn)移支付制度，發(fā)揮各自的作用，而不是簡單地增加或降低某一比重。從國際上看，兩者比例關(guān)系如何搭配，并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如2020年日本中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比重大約為50%。此外，中央之所以將大量民生支出確立為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，主要原因是地方政府在財政支出中具有很強(qiáng)的“生產(chǎn)性支出”偏向。若沒有大規(guī)模專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，不少地區(qū)的民生支出將下降到難以想象的極低水平。因此，政府無需刻意提高某一類轉(zhuǎn)移支付的比重，而應(yīng)根據(jù)各類轉(zhuǎn)移支付的功能目標(biāo)，科學(xué)合理地設(shè)置轉(zhuǎn)移支付類型。

3.建立轉(zhuǎn)移支付的定期評估退出機(jī)制。

從效益和績效目標(biāo)完成度科學(xué)評價地方對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用，強(qiáng)化支出單位的責(zé)任意識和績效理念。一方面，建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制。市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。另一方面，臨時性的服務(wù)于特定時期的特殊轉(zhuǎn)移支付也要有規(guī)范要求，即要建立轉(zhuǎn)移支付的定期評估退出機(jī)制。

4.建立健全轉(zhuǎn)移支付公開透明和監(jiān)督約束機(jī)制。

建立健全轉(zhuǎn)移支付公開透明和監(jiān)督約束機(jī)制，削弱政治力量、人為因素的干擾。一是明確各種類型轉(zhuǎn)移支付資金的計算方法，并事前公開。二是在網(wǎng)站上或財政年鑒上公開各地區(qū)獲得的各類轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目和數(shù)額，接受社會各界的監(jiān)督。三是分別制定各類型轉(zhuǎn)移支付資金的具體管理辦法，從資金申請、審批、撥付、監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)提出規(guī)范化要求，保證地方政府有據(jù)可依，按規(guī)操作。

5.完善轉(zhuǎn)移支付立法體系。

中央對地方轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)有法可依。目前有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的管理辦法是財政部各個司局分別制定的，迄今為止沒有更高法律層級的條例、法律。就目前形勢來看，這些法律、國務(wù)院行政法規(guī)和部門規(guī)章依然落后于財政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)踐的要求，應(yīng)當(dāng)適時出臺《轉(zhuǎn)移支付法》及其《實(shí)施細(xì)則》來約束轉(zhuǎn)移支付的確立程序、合理標(biāo)準(zhǔn)、管理及信息透明問題。

（田志偉系上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長、研究員，熊惠君系上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院兼職研究員）