（本文作者傅建平，清華大學(xué)計算社會科學(xué)與國家治理實驗室專職研究員）

伴隨著數(shù)據(jù)要素市場創(chuàng)新發(fā)展，與之相應(yīng)的潛在風(fēng)險悄然而至，數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全以及社會安全等新的治理風(fēng)險浮出水面，以往只關(guān)注目標(biāo)風(fēng)險的治理框架將難以為繼 ，“舊”監(jiān)管已無法適用“新”發(fā)展。

為此，在傳統(tǒng)的監(jiān)管體系和監(jiān)管治理手段上，踐行包容審慎的監(jiān)管理念，給予數(shù)據(jù)要素市場必要的發(fā)展時間和試錯空間，根據(jù)風(fēng)險的大小進行適時適度干預(yù)，追求效率與安全的動態(tài)平衡。

01

包容審慎監(jiān)管的“前世今生”

1. 基礎(chǔ)：審慎監(jiān)管

審慎監(jiān)管，是指通過制定一系列周密而謹慎的風(fēng)險監(jiān)管規(guī)則，客觀評價市場風(fēng)險狀況，并及時進行風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警和控制以確保市場的安全與穩(wěn)健。這意味著其是以周密而謹慎的政策為出發(fā)點，面對很多可能的時候要考慮最壞的可能，按最壞的結(jié)果去設(shè)計方案。

審慎監(jiān)管具有如下特點：第一，審慎監(jiān)管的目的是防范整個市場體系發(fā)生風(fēng)險，減少市場體系不穩(wěn)定，以保障經(jīng)濟和社會的平穩(wěn)前行；第二，審慎監(jiān)管自上而下解決內(nèi)生性市場風(fēng)險，努力組合市場主體之間風(fēng)險的傳染性、關(guān)聯(lián)性；第三，審慎監(jiān)管從行業(yè)維度和時間維度出發(fā)，重點關(guān)注行業(yè)標(biāo)志性企業(yè)的發(fā)展和市場風(fēng)險在不同發(fā)展時期的動態(tài)變化，并分別采取適宜的監(jiān)管措施。

由于審慎監(jiān)管意味著對風(fēng)險的嚴格防范，其對于保障市場整體環(huán)境的安全穩(wěn)定效果顯著，但也會對新生事物產(chǎn)生明顯的抑制或阻礙作用。數(shù)據(jù)要素作為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展新時期的“新動能”，在數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的初始階段伴隨著巨大不確定性，大家對風(fēng)險和效益往往認識不清，譬如企業(yè)不知道數(shù)據(jù)要素市場會如何演變，社會無法預(yù)知數(shù)據(jù)要素市場會產(chǎn)生什么影響，監(jiān)管部門較難跟上數(shù)據(jù)要素市場創(chuàng)新發(fā)展的步伐。

正因如此，偏重于風(fēng)險防范的審慎監(jiān)管可能扼殺新業(yè)態(tài)潛在的創(chuàng)新力，制約新業(yè)態(tài)的健康發(fā)展。這使得審慎監(jiān)管的弊端凸顯，無論監(jiān)管規(guī)則的制定、監(jiān)管措施的實施，還是對違法責(zé)任的追究，都面臨重重困難。

2. 發(fā)展：包容審慎監(jiān)管

包容審慎監(jiān)管是對新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)采取包容創(chuàng)新、審慎理性的監(jiān)管策略，以包容性監(jiān)管彌補審慎監(jiān)管的不足，實現(xiàn)包容性監(jiān)管和審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)平衡和對立統(tǒng)一。2017 年，國務(wù)院首次常務(wù)會議上指出，“要適應(yīng)新動能加速成長的需要，探索包容創(chuàng)新的審慎監(jiān)管制度，對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)采取既具彈性又有規(guī)范的管理措施”，這是我國政府探索監(jiān)管創(chuàng)新的重要向度。

包容審慎監(jiān)管由“包容監(jiān)管”和“審慎監(jiān)管”兩大核心理念構(gòu)成。“所謂包容，就是新業(yè)態(tài)新模式只要不違反法律法規(guī)、不觸及安全底線、不損害公眾利益，就本著鼓勵創(chuàng)新原則，為其成長留下足夠空間。所謂審慎，就是對新業(yè)態(tài)新模式看不準的時候，不要一上來就管死，而是給它一個‘觀察期’，在出臺監(jiān)管措施時認真研究論證，既防止其不良行為，又引導(dǎo)其健康規(guī)范發(fā)展；對有些潛在風(fēng)險很大、有可能造成嚴重不良后果的，就果斷采取措施，這也適用于已有業(yè)態(tài)的監(jiān)管；對謀財害命、坑蒙拐騙、假冒偽劣、侵犯知識產(chǎn)權(quán)的，不管是新業(yè)態(tài)還是傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，不管是線上還是線下，都堅決依法予以打擊。”

包容審慎監(jiān)管秉持的態(tài)度是包容。與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)不同，數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，具有典型的創(chuàng)新性，其帶來了生產(chǎn)方式的變革、商業(yè)模式的變革、商業(yè)模式的變革、管理模式的變革、思維模式的變革，改變了舊業(yè)態(tài)，創(chuàng)造了新生態(tài)。也正是基于這一特性，對于數(shù)據(jù)要素市場，監(jiān)管部門應(yīng)秉持包容態(tài)度，以寬容的心態(tài)、創(chuàng)新的精神和發(fā)展的眼光去對待、去監(jiān)管。此外，監(jiān)管部門應(yīng)尊重市場、相信市場，遵循事物發(fā)展“由小到大、由弱到強”的基本規(guī)律，通過采取鼓勵、支持、引導(dǎo)等方式，為數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展提供良好的環(huán)境。

包容審慎監(jiān)管的核心是創(chuàng)新監(jiān)管方式。數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展會帶來新的不確定性，在發(fā)展過程中必然會機遇與風(fēng)險并存，在對現(xiàn)有經(jīng)濟秩序和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)帶來沖擊的同時，會促使技術(shù)進步和經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。因此，監(jiān)管部門應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，堅持周密謹慎，審慎制定和出臺相關(guān)監(jiān)管政策和工作舉措。特別是在看不清、認不準的情況下，要堅決摒棄統(tǒng)管細查、簡單粗放、過度干預(yù)等監(jiān)管方式，要做到剛?cè)岵⑷跁炌?，?chuàng)新性開展包容審慎監(jiān)管工作。同時，要運用新技術(shù)手段推動監(jiān)管創(chuàng)新，推進線上線下一體化監(jiān)管，努力做到監(jiān)管效能最大化、監(jiān)管成本最優(yōu)化、對市場主體干擾最小化。

包容審慎監(jiān)管的目的是平衡發(fā)展。包容審慎監(jiān)管不等于放任不管，其基本落腳點仍在“監(jiān)管”。只是由于數(shù)據(jù)要素市場的特殊性，需要監(jiān)管部門采取不同于以往的新思維、新模式，以更加科學(xué)合理的監(jiān)管方式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素市場的平衡發(fā)展。數(shù)據(jù)要素市場在具備獨特優(yōu)勢的同時，往往存在不可預(yù)料、不容忽視的問題，有時甚至是涉及公共利益和國家安全的重大問題。對此，監(jiān)管部門應(yīng)妥善處理政府與市場、發(fā)展與安全等關(guān)系，堅守底線思維，嚴守安全底線，堅持包容審慎，不斷營造、優(yōu)化數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展環(huán)境。

02

數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展需要包容審慎監(jiān)管

1. 數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展帶來的監(jiān)管難題

傳統(tǒng)監(jiān)管方式契合度不高。傳統(tǒng)監(jiān)管方式與數(shù)據(jù)要素市場尚處于發(fā)展階段的特性不具有契合性。一方面，數(shù)據(jù)要素市場處于發(fā)展初期，如果進行嚴格監(jiān)管將可能阻礙其“蝶變”，錯失發(fā)展機遇；另一方面，如不進行監(jiān)管，那么會出現(xiàn)市場無序擴張等系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，對于數(shù)據(jù)要素市場的監(jiān)管是以效率為導(dǎo)向，還是以安全為導(dǎo)向；是以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，還是以規(guī)制風(fēng)險為主，值得政策制定者或監(jiān)管者深入分析。

傳統(tǒng)監(jiān)管思維適用性不強。傳統(tǒng)監(jiān)管思維對不斷變化的數(shù)據(jù)要素市場不具有適用性。傳統(tǒng)的監(jiān)管政策建立在對風(fēng)險客觀、科學(xué)的評價之上，風(fēng)險解決方案應(yīng)以明確的風(fēng)險界定和發(fā)生概率作為依據(jù)，但在數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展中很多潛在風(fēng)險并不能被社會識別。倘若政府無法了解數(shù)據(jù)要素市場風(fēng)險的函數(shù)，那就無從獲得風(fēng)險發(fā)生的概率，更無法設(shè)定監(jiān)管的“度”。因此，面對數(shù)據(jù)要素市場，監(jiān)管部門進行風(fēng)險規(guī)制的利弊很難判斷，制定監(jiān)管規(guī)則實屬困難。

傳統(tǒng)監(jiān)管模式難以形成合力。傳統(tǒng)單向度的監(jiān)管模式在數(shù)據(jù)要素市場中難以形成監(jiān)管合力。傳統(tǒng)的監(jiān)管方式強調(diào)監(jiān)管部門憑借其權(quán)力自上而下對經(jīng)濟活動進行管制，總是使用“看得見的手”調(diào)節(jié)“看不見的手”。但是，監(jiān)管部門的主體相對單一，易產(chǎn)生各自為戰(zhàn)、“單打獨斗”的現(xiàn)象，難以應(yīng)付數(shù)據(jù)要素市場帶來的具有高度復(fù)雜性和高度不確定性的新經(jīng)濟業(yè)態(tài)問題 ，有限的監(jiān)管資源有可能導(dǎo)致監(jiān)管失靈，既無法調(diào)動其他主體的監(jiān)管積極性，也難以形成高效的監(jiān)管系統(tǒng)。

2. 數(shù)據(jù)要素市場呼喚包容審慎監(jiān)管

數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展階段，沿用傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，只會不斷加大市場創(chuàng)新同監(jiān)管之間的不適應(yīng)和不和諧程度。包容審慎監(jiān)管是監(jiān)管領(lǐng)域?qū)φc市場關(guān)系的最新理論表達，要求政府以包容之心對待數(shù)據(jù)要素市場，給予其必要的發(fā)展時間與試錯空間，并根據(jù)公共風(fēng)險的大小進行適時適度干預(yù)，使市場監(jiān)管不越位、不缺位、不錯位，最大限度地減少監(jiān)管失靈與市場失靈。

包容審慎監(jiān)管主要體現(xiàn)了以下三個方面的治理價值。

包容審慎監(jiān)管很好地處理了政府和市場的關(guān)系，適應(yīng)了推動有效市場和有為政府更好結(jié)合的現(xiàn)實需要。包容和審慎具有互補性，包容呼喚政府不恣意干預(yù)市場，審慎要求政府適時實施適度監(jiān)管，讓“市場的歸市場，政府的歸政府”，充分發(fā)揮市場的內(nèi)生性治理功能，從而形成市場的良好秩序 。黨的二十大提出要“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，必然要求監(jiān)管機構(gòu)以包容和審慎的監(jiān)管理念對待數(shù)據(jù)要素市場，給予市場必要的發(fā)展時間與空間，讓“無形的手”自主發(fā)揮調(diào)節(jié)功能。當(dāng)“無形的手”已經(jīng)失靈或即將失靈，“有形的手”就應(yīng)及時出場，引導(dǎo)數(shù)據(jù)要素市場“上正道”，在可持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

包容審慎監(jiān)管回應(yīng)了靈活應(yīng)對不確定性、貫徹新發(fā)展理念的時代要求，強調(diào)數(shù)據(jù)要素市場應(yīng)“發(fā)展與規(guī)范并舉”。在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念中，創(chuàng)新居于首位。數(shù)據(jù)要素有序、高效的流動正推進各個產(chǎn)業(yè)從工程化、機械式的封閉體系向網(wǎng)絡(luò)化、協(xié)同化的創(chuàng)新生態(tài)體系演變，影響更廣的地域范圍、更多的產(chǎn)業(yè)類型和更大的人群規(guī)模。 對此，不能過度運用國家權(quán)力進行規(guī)范，以免阻礙數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展勢頭。而包容審慎監(jiān)管強調(diào)“發(fā)展與規(guī)范并舉”正好契合數(shù)據(jù)要素市場的創(chuàng)新發(fā)展需求，順應(yīng)數(shù)字時代的發(fā)展趨勢。不是“先發(fā)展后監(jiān)管”，也不是“先規(guī)范再發(fā)展”，而是“在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展”，突破傳統(tǒng)監(jiān)管方式的局限，創(chuàng)新監(jiān)管模式，有效地應(yīng)對、促進和引領(lǐng)數(shù)據(jù)要素市場的良性發(fā)展。

包容審慎監(jiān)管促進協(xié)同監(jiān)管模式的形成，進一步提高了監(jiān)管的有效性，適應(yīng)數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展帶來的變革。數(shù)據(jù)要素市場有許多“前所未有”的特點，不僅“未知”遠遠大于“已知”，而且在經(jīng)濟社會領(lǐng)域表現(xiàn)出了“融通”發(fā)展趨勢，促進整個經(jīng)濟發(fā)展模式在發(fā)生變化。a 因此，要堅持建設(shè)、發(fā)展、管理和監(jiān)控相結(jié)合的方式對數(shù)據(jù)要素市場開展有針對性的監(jiān)管工作，通過多部門并聯(lián)或串聯(lián)、多主體合作或者協(xié)同，相互之間各盡其責(zé)、各施所長，構(gòu)建多主體之間、法律規(guī)則、行業(yè)規(guī)則、行政規(guī)則、市場運作規(guī)則之間形成平衡的監(jiān)管體系。

3. 包容審慎監(jiān)管的實踐困境

由于數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展伴隨著不確定性，不僅市場主體難以準確預(yù)知其發(fā)展方向和潛在風(fēng)險，監(jiān)管部門也難以準確判斷何時以及如何實施有效監(jiān)管。因此，在充滿不確定性的市場環(huán)境下判斷是否干預(yù)、何時干預(yù)、如何干預(yù)成為包容審慎監(jiān)管實踐面臨的不確定性難題。

監(jiān)管時間的不確定性。包容審慎監(jiān)管要求給予數(shù)據(jù)要素市場必要的發(fā)展時間與空間，并根據(jù)具體情形適時干預(yù)。過早干預(yù)可能有損市場創(chuàng)新，也會因沒有認清市場發(fā)展形勢而導(dǎo)致監(jiān)管失誤；過遲干預(yù)不僅會放任市場無序發(fā)展，進而導(dǎo)致市場創(chuàng)新失敗，還可能對社會秩序、國家安全造成嚴重危害。因此，監(jiān)管部門介入既不能過早，也不能過晚，而應(yīng)“適時”。但是，何為“適時”很難有客觀的判斷標(biāo)準。

監(jiān)管力度的不確定性。包容審慎監(jiān)管要求政府最大程度地尊重市場的自我調(diào)節(jié)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。然而，要判斷數(shù)據(jù)要素市場能否通過有效的自我調(diào)節(jié)而自發(fā)形成公平競爭的市場秩序，并非易事。如果放任不管，一旦發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險，后果可能難以估量；倘若抱著懷疑的眼光進行強力干預(yù)，就有可能將創(chuàng)新扼殺在搖籃之中。因此，監(jiān)管部門既不能“包容過度”，也不能“審慎不足”，而應(yīng)“適度”。但是，包容審慎監(jiān)管的“度”不易把握。

監(jiān)管措施的不確定性。包容審慎監(jiān)管要求“制定更加靈活有效的政策措施”應(yīng)對數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的不確定性。習(xí)慣套用“老”監(jiān)管措施對待數(shù)據(jù)要素市場，即“重事后監(jiān)管，輕事中事前監(jiān)管”“重政府自上而下的外部監(jiān)管，輕行業(yè)自我監(jiān)管”“重懲罰性監(jiān)管，輕激勵性監(jiān)管”，無法提升數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管效能；監(jiān)管措施過于靈活，也可能加劇監(jiān)管執(zhí)法的不確定性。因此，監(jiān)管措施既不能過于“老套”，也不能靈活過度，而應(yīng)“有效”。但是，何為有效的監(jiān)管措施不易判斷，即使是經(jīng)過慎重權(quán)衡的監(jiān)管措施，也可能很快變得不合時宜 。

03

包容審慎監(jiān)管從理念走向制度

包容審慎監(jiān)管出現(xiàn)上述實踐困境主要有以下幾方面原因。

其一，包容審慎監(jiān)管本身具有高度抽象性，其需要轉(zhuǎn)化為具體規(guī)則制度才能真正發(fā)揮實效，但如何科學(xué)界定包容審慎監(jiān)管的適用范圍、如何確立支持鼓勵和引導(dǎo)規(guī)范數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展舉措等還不明確，原則和制度規(guī)則之間的鴻溝還難以跨越。

其二，國內(nèi)缺乏對包容審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)理論研究，導(dǎo)致監(jiān)管部門對其本質(zhì)內(nèi)涵理解不深、把握不透，制定政策措施時“以原則對原則”“以口號對口號”“以文件落實文件”。

其三，實踐政策措施時存在“一刀切”現(xiàn)象，陷入“一管就死，一放就亂”的循環(huán)中。

因此，包容審慎監(jiān)管需要從理念走向制度，以及時應(yīng)對數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的不確定性。

1. 讓創(chuàng)新飛一會：暫緩干預(yù)為市場預(yù)留發(fā)展空間

包容審慎監(jiān)管的提出，源于新經(jīng)濟的創(chuàng)新性與法律標(biāo)準的滯后性之間的矛盾，若倉促制定監(jiān)管制度規(guī)則，有可能抑制其進一步創(chuàng)新。這意味著，對于數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展過程中的出現(xiàn)階段性問題，應(yīng)注重發(fā)揮市場的能動性，讓市場自我吸收和自我消化。

一要依靠“軟法”提供依據(jù)，譬如市場主體內(nèi)部規(guī)則、行業(yè)組織內(nèi)部規(guī)則、備忘錄、協(xié)議書、指導(dǎo)手冊、意見書等，促使數(shù)據(jù)要素市場規(guī)范發(fā)展，以防扼殺市場主體的創(chuàng)新積極性。

二要完善“觀察期制度”，對于一時看不準發(fā)展趨勢的數(shù)據(jù)要素市場要“等一等”“看一看”，暫緩制定監(jiān)管規(guī)則，為市場留足發(fā)展空間。同時，在“觀察期”內(nèi)有限采取教育提醒、勸導(dǎo)示范、警示告誡、行政提示等柔性執(zhí)法方式。

2. 大家商量著干：構(gòu)建多主體平衡模式下的監(jiān)管

數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的速度、深度、廣度都是前所未有的，以政府監(jiān)管機構(gòu)作為單一監(jiān)管主體難以面對高度復(fù)雜化的數(shù)據(jù)要素市場，以多方共治思維推動協(xié)同治理成為必然趨勢。

在政府部門層面，適時改變當(dāng)前多部門監(jiān)管模式，明確數(shù)據(jù)要素市場主要監(jiān)管部門，將分散各個與數(shù)據(jù)相關(guān)職能部門的監(jiān)管職能、職權(quán)進行整合，形成政府內(nèi)部的監(jiān)管合力。

在行業(yè)協(xié)會層面，積極鼓勵與數(shù)據(jù)要素有關(guān)的行業(yè)協(xié)會建立本行業(yè)的行為規(guī)范、經(jīng)營規(guī)范、質(zhì)量標(biāo)準、自律公約、職業(yè)道德準則等，對協(xié)會成員實行一定約束。

在市場主體層面，充分發(fā)揮“進取型守門人”的優(yōu)勢地位，按照正義、公平、公正、中立的原則，合理平衡自身商業(yè)利益和行業(yè)數(shù)據(jù)要素市場管理、服務(wù)功能，構(gòu)建行業(yè)數(shù)據(jù)要素生態(tài)。

3. 試點先行：借助試驗機制促成監(jiān)管的包容審慎

目前，數(shù)據(jù)流通環(huán)境不夠成熟，數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展面臨極大的挑戰(zhàn)和不確定性，仍需要一段時間把握其發(fā)展特性。要靈活應(yīng)對數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展中的不確定性，必須轉(zhuǎn)變監(jiān)管思維。

試點先行是探索“未知”的有效方法，是促進市場創(chuàng)新和實現(xiàn)有效監(jiān)管的重要路徑。

摸著石頭過河就是摸規(guī)律，對必須取得突破但一時還不那么有把握的改革，可以試點探索、投石問路，看得很準了再推開。

最佳監(jiān)管措施往往是在解決問題的過程中發(fā)現(xiàn)的，堅持試點先行，通過實踐、認識、再實踐、再認識的反復(fù)探索，允許市場和政府在實踐的過程中共同積累經(jīng)驗，動態(tài)認識數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管制度創(chuàng)新的規(guī)律。

4. 為先行者撐腰：以容錯機制激勵多方探索創(chuàng)新

容錯免責(zé)機制在某程度上能夠為從事數(shù)據(jù)活動的相關(guān)主體“撐腰壯膽”，促使其敢于創(chuàng)新、勇于變革，保證數(shù)據(jù)要素市場化配置改革創(chuàng)新的“領(lǐng)頭羊”不成為“替罪羊”。

首先，厘清哪些錯誤能容、哪些不能容，建立責(zé)任清單模式，推行減免責(zé)清單制度并實行動態(tài)管理。“容錯免責(zé)不是免罪牌，不能被濫用，要堅持標(biāo)準，把‘敢作為’與‘亂作為’區(qū)別開來。”

其次，明確容錯免責(zé)怎么辦理，允許市場主體與監(jiān)管部門簽訂和解協(xié)議，在限定期限內(nèi)改正有關(guān)行為，并承諾不再實施違法行為。做到“寬嚴相濟、懲治與保護并舉”，決不能“一容了之”“知錯不改”，避免“試錯權(quán)”淪為數(shù)據(jù)要素市場違法行為的“保護傘”。

最后，正向激勵與反向鞭策相結(jié)合，充分發(fā)揮容錯免責(zé)機制激勵改革創(chuàng)新的導(dǎo)向作用，建立與容錯免責(zé)機制配套的糾錯機制，實現(xiàn)“少犯錯、不犯錯、不再犯同樣的錯”。