2021年，上海市政府工作報(bào)告首次提到“五個(gè)新城”概念，“十四五”規(guī)劃明確了嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五個(gè)新城將作為獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，以及“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的城市空間新格局，為上海探索多中心城市路徑、優(yōu)化城市空間格局發(fā)揮重要作用。三年來，上海市持續(xù)推進(jìn)五大新城建設(shè)，加快重大功能導(dǎo)入，完善教育、醫(yī)療、文化、體育設(shè)施，實(shí)施了一系列產(chǎn)業(yè)、交通、住房、環(huán)境、服務(wù)等重點(diǎn)項(xiàng)目。五大新城在人才集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間資源、財(cái)政金融、營商和治理環(huán)境等方面持續(xù)發(fā)力，城市的功能不斷完善，資源要素吸引力也在持續(xù)增強(qiáng)。

五大新城可以作為上海人才政策的“創(chuàng)新者和實(shí)驗(yàn)者”

當(dāng)前我國老齡化、少子化問題凸顯，城鎮(zhèn)化進(jìn)程放緩，全國各地人才爭奪戰(zhàn)大有升級(jí)之勢，上海周邊省市及強(qiáng)勢崛起的中西部核心二線城市密集出臺(tái)了一系列“人才政策”甚至是“零門檻落戶政策”，例如去年7月，浙江省發(fā)布了《推動(dòng)落實(shí)常住地提供基本公共服務(wù)制度有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實(shí)施方案（2023~2027年）》，全省范圍（杭州市區(qū)除外）全面取消落戶限制，這一突破性政策被視為浙江省從“搶人才”到“搶人”的新思路。“十四五”規(guī)劃明確提出新城的建設(shè)目標(biāo)是：到2025年，五個(gè)新城常住人口總規(guī)模達(dá)到360萬左右，到2035年，五個(gè)新城各集聚100萬左右常住人口，基本建成長三角地區(qū)具有輻射帶動(dòng)作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。這意味著五大新城將成為上海與周邊其他地區(qū)甚至國內(nèi)其他省市“搶人才”的重要抓手。

《2023年上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，至2023年末，上海全市常住人口為2487.45萬人。相較于2022年底（2475.89萬人）數(shù)據(jù)，增長11.56萬人。上海常住人口同比增幅0.5%，是自2015年以來的新高，也是自“十三五”規(guī)劃提出人口長期調(diào)控目標(biāo)后，增量上首次超過10萬人。其中戶籍人口的這10.54萬增量，要?dú)w功于2020年后上海人才落戶政策的多次更新，特別是對(duì)五個(gè)新城落戶政策的松綁。2023年，上海五個(gè)新城再次優(yōu)化了落戶政策，規(guī)定部分緊缺人才只需繳納社保滿6個(gè)月，即可申請(qǐng)落戶上海。五個(gè)新城戶籍人口在近幾年保持較快增長。如奉賢區(qū)2021年、2022年，戶籍人口同比增長1.47%、1.25%，是近十年來的峰值。而松江區(qū)2021年戶籍人口同比漲幅也達(dá)到4.43%，是近十年來平均增長值的2.65倍。

2023年10月實(shí)施的上海人大常委會(huì)《關(guān)于促進(jìn)和保障“五個(gè)新城”建設(shè)的決定》賦予了五大新城更大的發(fā)展自主權(quán)。未來五個(gè)新城在人才吸引和集聚方面可能會(huì)有更多的政策創(chuàng)新，五大新城人口導(dǎo)入和上海市整體人才高質(zhì)量集聚將有更加優(yōu)化的政策環(huán)境。

“職住平衡”已成為城市發(fā)展和吸引人才集聚的亮點(diǎn)

根據(jù)《2023年中國主要城市通勤監(jiān)測報(bào)告》，近三年內(nèi)，全國45座主要城市5公里內(nèi)短距離通勤比例持續(xù)下降，超過90%的城市平均通勤距離增加，超過70%的城市60分鐘以上通勤比例增加。2022年超大城市平均通勤出行距離為9.6公里，特大城市為8.6公里，Ⅰ型大城市為7.8公里，“職場新人”在通勤方面普遍承受更長的距離，在上海的職場新人的平均通勤距離超過10公里，顯示出我國主要城市普遍面臨職住分離問題。在此背景之下，職住平衡理念已經(jīng)成為城市規(guī)劃的一個(gè)重要目標(biāo)，也因?yàn)槠渑c居民幸福感緊密相關(guān)成為了吸引人才集聚的重要因素。但是城市的職業(yè)崗位與居民的匹配是個(gè)逐漸演變的過程，當(dāng)前居住區(qū)與就業(yè)區(qū)的發(fā)展并不完全同步，需要在職業(yè)發(fā)展和生活服務(wù)方面共同努力，形成職住平衡的城市發(fā)展格局。

一方面可以吸引頭部企業(yè)落地，打造高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)集群。人口的導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入應(yīng)該是同步進(jìn)行的，人才需要有用武之地才能真正發(fā)揮其效能。從長遠(yuǎn)來看，新城人口集聚的競爭壓力主要來自于周邊省市及逐漸崛起的中西部核心城市，而上海的人口政策相對(duì)保守，如果單靠資金補(bǔ)貼和降低門檻來集聚人才，作用將十分有限。目前五大新城已初步形成了各具特色的產(chǎn)業(yè)布局，嘉定的智能汽車中心、青浦的華為研發(fā)中心、松江的G60科創(chuàng)走廊、奉賢的東方美谷、南匯的集成電路和人工智能產(chǎn)業(yè)園，為未來人才和產(chǎn)業(yè)的集聚奠定了基礎(chǔ)。五大新城應(yīng)利用上海作為國際大都市的影響力，深化落實(shí)“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境，吸引集聚一批頭部企業(yè)，支持上下游核心配套企業(yè)落地發(fā)展，培育具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群。

另一方面，支持中心區(qū)域企業(yè)部門職能向新城轉(zhuǎn)移，形成“服務(wù)業(yè)次中心”。長期以來，上海新城的發(fā)展主要依靠工業(yè)開發(fā)區(qū)遷移郊區(qū)的模式進(jìn)行開發(fā)，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速但是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度較慢，金融、文創(chuàng)及科創(chuàng)高端服務(wù)業(yè)仍集中于中心城區(qū)，這將制約著新城的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)。從上世紀(jì)70年代開始，依托東京中心城區(qū)的企業(yè)總部職能，東京企業(yè)的日常事務(wù)管理職能部門逐漸向新城市開發(fā)區(qū)集聚，參考東京的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，新城可以通過企業(yè)稅收、地租、補(bǔ)貼等方式吸引企業(yè)分流，甚至對(duì)于承租國有房屋的重點(diǎn)企業(yè)及科創(chuàng)研發(fā)型企業(yè)采取免租措施鼓勵(lì)企業(yè)向新城轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)。

另外，部分新城的基礎(chǔ)是原來的縣城和工業(yè)區(qū)，存在居住和產(chǎn)業(yè)相對(duì)分離、公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)配置不足等問題。應(yīng)持續(xù)推動(dòng)市級(jí)優(yōu)質(zhì)資源向新城擴(kuò)容下沉，推進(jìn)教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老和托育設(shè)施的均衡布局，實(shí)現(xiàn)全市范圍內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施升級(jí)和完善，促進(jìn)共同資源的優(yōu)化配置和高效利用，直接提升新城居民的生活質(zhì)量和幸福感。

應(yīng)充分發(fā)揮新城高校資源優(yōu)勢，形成產(chǎn)學(xué)研與城市發(fā)展同屏共振的局面

高校是人才成長和集聚的重要載體，在產(chǎn)城融合的過程中也應(yīng)積極發(fā)揮其人才、科技和智力力量，與新城共生共榮。高校可以通過深化產(chǎn)才融合發(fā)揮其科研能力助力產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級(jí)，同時(shí)高校豐富的學(xué)生資源也能為新城人才集聚注入新的能量。五大新城中松江作為最早開發(fā)的新城之一，人口最多，生活配套成熟齊全，同時(shí)松江G60科創(chuàng)走廊也是上?？苿?chuàng)板圖中關(guān)鍵布局，從松江的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中可以看到，大學(xué)城發(fā)揮了重要作用。松江大學(xué)城匯聚了上海外國語大學(xué)、東華大學(xué)、華東政法大學(xué)等七所院校，形成了優(yōu)質(zhì)的學(xué)區(qū)資源，不僅拉動(dòng)了消費(fèi)需求帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也為松江新城輸送了高素質(zhì)人才，為松江打造長三角G60科創(chuàng)走廊的策源地奠定了基礎(chǔ)。

新城建設(shè)過程中要圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級(jí)需求積極引入高校、科研院所等高能級(jí)載體，同時(shí)也要積極搭建高校與產(chǎn)業(yè)和城市之間互通的橋梁。畢業(yè)生在乎的是事業(yè)機(jī)遇和工作崗位，而企業(yè)落戶和產(chǎn)業(yè)集聚也需要大量的人才資源，政府可以作為中間人牽線新城中的高校和企業(yè)共建產(chǎn)教聯(lián)盟，通過共同舉辦新城專場招聘活動(dòng)、聯(lián)合建立就業(yè)平臺(tái)、共建混合所有制產(chǎn)業(yè)學(xué)院、實(shí)施校企聯(lián)合培養(yǎng)等多種形式消除產(chǎn)業(yè)和高校之間的距離。

同時(shí)新城的發(fā)展過程中對(duì)各類技能型人才需求也不斷提高，新城可以利用區(qū)內(nèi)職業(yè)教育院校資源，對(duì)接龍頭企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)需求，服務(wù)于企業(yè)人才培訓(xùn)，不斷提升成人職業(yè)教育的規(guī)模和檔次。積極開發(fā)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新領(lǐng)域培訓(xùn)資源，建設(shè)在線職業(yè)教育平臺(tái)，利用社區(qū)教育作為成人職業(yè)教育的補(bǔ)充，加強(qiáng)提升職業(yè)能力、思想素質(zhì)，同時(shí)提升人才的融入程度。

五個(gè)新城協(xié)同打造長三角節(jié)點(diǎn)，突出城市獨(dú)立功能，但發(fā)揮區(qū)域引領(lǐng)作用

當(dāng)前，新城的產(chǎn)業(yè)資源和公共服務(wù)資源仍然需要依賴于中心城區(qū)的支持，在吸引優(yōu)質(zhì)品牌落地的同時(shí)，也要注重提升內(nèi)在質(zhì)量，逐步形成新城自身的競爭優(yōu)勢，逐步形成具有輻射帶動(dòng)力的特色產(chǎn)業(yè)集群。同時(shí)吸引專家、名師資源，逐步打造新城自己的名校、名醫(yī)院，強(qiáng)化城市功能，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)吸引人才落地生根。

此外，需要聯(lián)合在長三角一體化發(fā)展中發(fā)揮對(duì)外輻射功能，依托上海資源優(yōu)勢導(dǎo)入教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共資源，吸引長三角的優(yōu)質(zhì)人才和企業(yè)在新城落戶。積極探索與長三角其他地區(qū)統(tǒng)一人才評(píng)價(jià)與互認(rèn)機(jī)制，探索共同成立人才發(fā)展公司和人才聯(lián)盟等人才共治新模式，積極共建長三角人才大數(shù)據(jù)平臺(tái)和人才市場，更好地融入和助力長三角人才一體化發(fā)展。

（姚凱系復(fù)旦大學(xué)全球科創(chuàng)人才發(fā)展研究中心主任、教授，李顯顯系上海建橋?qū)W院副教授）