新中國(guó)成立70余年，尤其是改革開放以來(lái)的40余年中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)在其中扮演了重要角色，通過(guò)大規(guī)模公共投資推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，這種依靠地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展模式也帶來(lái)了一系列問(wèn)題，包括創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)不足、資源配置失衡、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入高質(zhì)量發(fā)展時(shí)代，傳統(tǒng)的依靠地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的模式已不適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求，需要重塑“央地關(guān)系”，以適應(yīng)新形勢(shì)下的發(fā)展需求。

傳統(tǒng)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)模式的弊端

傳統(tǒng)的“GDP錦標(biāo)賽”模式，即地方政府之間以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度作為競(jìng)爭(zhēng)的主要指標(biāo)，在過(guò)去幾十年里推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。然而，這種模式也帶來(lái)了諸多弊端。

第一，地方政府更重視短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視長(zhǎng)期科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，導(dǎo)致創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)不足。第二，資源集中在發(fā)達(dá)地區(qū)，忽略了公共服務(wù)領(lǐng)域，導(dǎo)致社會(huì)福祉和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。第三，地方政府為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能犧牲環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致環(huán)境污染問(wèn)題。第四，地方政府為了獲取資金支持，通過(guò)發(fā)行地方債券、政府融資平臺(tái)借款等方式來(lái)籌集資金，增加了地方政府的財(cái)政支出和債務(wù)負(fù)擔(dān)，形成了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。第五，地方政府債務(wù)沒(méi)有國(guó)家主權(quán)貨幣的支撐，難以體現(xiàn)出逆周期特征，加劇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，形成了“順周期調(diào)控”的問(wèn)題。

舉國(guó)體制下的自主技術(shù)創(chuàng)新

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體量不斷增大，一些重要產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)技術(shù)已經(jīng)處于全球前沿，通過(guò)引進(jìn)實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步的空間逐漸消失，未來(lái)的發(fā)展只能依靠重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的自主技術(shù)創(chuàng)新和突破。而從中國(guó)歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大部分處于全球前沿領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新和突破都來(lái)自于舉國(guó)體制下中央政府對(duì)全國(guó)資源的協(xié)調(diào)分配。

舉國(guó)體制，即政府將國(guó)家資源和力量集中于特定領(lǐng)域或項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的組織管理方式。這種體制能夠使國(guó)家將有限的資源集中投入到最需要的領(lǐng)域，避免資源的分散和浪費(fèi)，提高資源使用效率。

中央政府在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)突破和創(chuàng)新方面可以起到三個(gè)方面的關(guān)鍵作用。首先，中央政府通過(guò)制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略和政策支持，為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)突破提供明確的方向和強(qiáng)有力的推動(dòng)。其次，中央政府可以引導(dǎo)資源向重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)集中，優(yōu)化資源配置。最后，中央政府可以通過(guò)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造等措施，為新技術(shù)的應(yīng)用創(chuàng)造廣闊的市場(chǎng)需求和應(yīng)用場(chǎng)景。

強(qiáng)化中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，擴(kuò)大中央財(cái)政資金來(lái)源

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入高質(zhì)量發(fā)展時(shí)代，自主創(chuàng)新領(lǐng)域所需要的資金支出需求將越來(lái)越大，中央政府也需要承擔(dān)越來(lái)越多的支出責(zé)任。在新時(shí)代背景下，要重塑經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“央地關(guān)系”，適度降低地方政府事權(quán)，減少地方政府的資金支出責(zé)任，由中央政府更多承擔(dān)戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和宏觀調(diào)控責(zé)任。

首先，在重點(diǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策上加強(qiáng)中央政府的事權(quán)和支出責(zé)任，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)重要產(chǎn)業(yè)的技術(shù)突破，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略并提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。其次，中央財(cái)政主動(dòng)承擔(dān)起逆周期宏觀調(diào)控的職責(zé)，在經(jīng)濟(jì)下行周期中，由中央政府發(fā)行國(guó)債籌措財(cái)力，主動(dòng)實(shí)施積極的財(cái)政政策。最后，通過(guò)法律明確列舉中央政府和地方政府的職責(zé)范圍和事權(quán)，增加事權(quán)劃分的明確性和透明度，減少中央政府與地方政府之間的職責(zé)沖突和重疊，提高政府工作效率，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)定位，降低其他支出責(zé)任

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，公眾對(duì)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)，這要求地方政府更多地關(guān)注教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域。地方政府應(yīng)從過(guò)去主要聚焦于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能逐步過(guò)渡到公共服務(wù)型政府的角色。

首先，限制地方政府為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)行事權(quán)外支出的沖動(dòng)，降低地方政府主導(dǎo)的無(wú)效投資。其次，對(duì)地方政府進(jìn)行必要的財(cái)政約束，尤其要限制地方政府的過(guò)度負(fù)債。最后，規(guī)范中央和地方之間的事權(quán)關(guān)系，降低地方政府非必要的負(fù)擔(dān)。

對(duì)中央政府債務(wù)特殊性的再探討

對(duì)一個(gè)擁有貨幣主權(quán)的現(xiàn)代國(guó)家來(lái)說(shuō)，中央政府以本幣計(jì)價(jià)的債務(wù)不同于其他任何部門所發(fā)行的債務(wù)。中央政府的債務(wù)是現(xiàn)代信用貨幣體系天然賦予的一種權(quán)利，而不需要用政府未來(lái)的財(cái)政收入或政府資產(chǎn)作為抵押。

中央政府債務(wù)與通貨是政府負(fù)債的兩種形式的體現(xiàn)，兩者既可以相互分離，也可以相互交叉。從邏輯上講，以本幣計(jì)價(jià)的中央政府債務(wù)完全不存在違約風(fēng)險(xiǎn)，而只存在通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)具有主權(quán)貨幣的國(guó)家來(lái)說(shuō)，主權(quán)債務(wù)是一種國(guó)家權(quán)利，政府部門通過(guò)債務(wù)發(fā)行并調(diào)節(jié)相應(yīng)的財(cái)政支出而對(duì)資金和資源進(jìn)行再分配，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的某些戰(zhàn)略目標(biāo)。

新時(shí)代“央地關(guān)系”的重塑路徑

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)向著新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展階段邁進(jìn)，過(guò)去由地方區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式越發(fā)不適合時(shí)代要求。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵已不再是傳統(tǒng)趕超型經(jīng)濟(jì)中的模仿和復(fù)制，而是創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)中最為關(guān)鍵的自主創(chuàng)新。我們要牢牢把握新時(shí)代做好經(jīng)濟(jì)工作的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，不能再簡(jiǎn)單延續(xù)過(guò)去經(jīng)濟(jì)發(fā)展成功經(jīng)驗(yàn)的模板。通過(guò)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)和地方政府舉債投資的模式很難再將中國(guó)經(jīng)濟(jì)重新拉回高速增長(zhǎng)的軌道。當(dāng)前，我們更需要中央政府的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，將關(guān)鍵資源應(yīng)用于重點(diǎn)領(lǐng)域。理順深化財(cái)稅改革并理順新時(shí)代“央地關(guān)系”是化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)鍵一招。

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》標(biāo)志著中國(guó)改革開放進(jìn)入新階段，其中專門提到要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。在關(guān)乎國(guó)防、外交、國(guó)家安全、維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的規(guī)則和管理等領(lǐng)域，要加強(qiáng)中央政府的事權(quán)和支出責(zé)任。地方政府則應(yīng)主要承擔(dān)區(qū)域性公共服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任，如地方教育、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等。這些領(lǐng)域更貼近地方民眾的日常生活，地方政府對(duì)這些問(wèn)題有更直接的認(rèn)識(shí)和處理能力。這樣的制度設(shè)計(jì)，既可以充分發(fā)揮中央政府在宏觀調(diào)控和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略方面的作用，也能夠保障地方政府在提供公共服務(wù)方面的自主性和靈活性，促進(jìn)財(cái)政資源的合理配置和高效使用，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡與全面發(fā)展。

對(duì)于中央政府，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)其財(cái)權(quán)和事權(quán)，提高在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和宏觀調(diào)控領(lǐng)域的職能。對(duì)于地方政府，應(yīng)降低其事權(quán)和相應(yīng)負(fù)擔(dān)，將工作重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向地區(qū)公共服務(wù)，從根本上降低地方政府的投資和舉債沖動(dòng)，逐漸化解隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（作者系國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表研究中心秘書長(zhǎng)）