新一輪財(cái)稅改革“尖兵”——零基預(yù)算改革正加速推進(jìn)。

2025年中國(guó)政府工作報(bào)告，首次將“零基預(yù)算改革”寫入其中。政府工作報(bào)告要求，今年開展中央部門零基預(yù)算改革試點(diǎn)，支持地方深化零基預(yù)算改革，在支出標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)價(jià)等關(guān)鍵制度上積極創(chuàng)新。

零基預(yù)算是指在預(yù)算編制時(shí)不考慮以往預(yù)算安排基數(shù)，而是結(jié)合實(shí)際需求和財(cái)力狀況，對(duì)各項(xiàng)支出逐項(xiàng)審核后，按照輕重緩急安排支出的預(yù)算編制方法，旨在打破現(xiàn)行預(yù)算編制“基數(shù)”觀念和支出固化僵化格局，以提高財(cái)政資源配置效率和資金使用效益。

中國(guó)早在30多年前就有地方探索零基預(yù)算改革，但為何當(dāng)前這項(xiàng)改革受到如此重視，從中央到地方均積極推進(jìn)？目前這項(xiàng)改革進(jìn)展和效益究竟如何？下一步深化零基預(yù)算改革需破除哪些障礙？

央地齊推零基預(yù)算

中國(guó)政府一年預(yù)算支出規(guī)模已經(jīng)超過50萬億元，這筆資金的安排體現(xiàn)在預(yù)算編制中。目前政府預(yù)算編制主要采取的是基數(shù)預(yù)算，也叫增量預(yù)算，以部門單位上年度預(yù)算收支為基數(shù)，然后適度增長(zhǎng)?；鶖?shù)預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)是保持了預(yù)算收支的連續(xù)性，工作量小，易于操作；但也會(huì)造成財(cái)政支出固化，影響財(cái)政資源配置和資金使用效益。

早在1993年，湖北、河南、安徽等一些地方試點(diǎn)零基預(yù)算，但由于操作復(fù)雜、觸及部門既得利益等，推行阻力重重，一度偃旗息鼓，但近些年有了新變化。

2021年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》提出，積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局。2022年，安徽等省份開始發(fā)文推廣零基預(yù)算改革。2024年，黨的二十屆三中全會(huì)部署深化財(cái)稅改革時(shí)，首次提出深化零基預(yù)算改革。自此之后，中央和地方加快推進(jìn)零基預(yù)算改革，2025年零基預(yù)算改革大范圍鋪開。

根據(jù)官方公開消息，2024年，財(cái)政部等16個(gè)中央部門率先開展零基預(yù)算改革試點(diǎn)，加強(qiáng)項(xiàng)目梳理、評(píng)審、優(yōu)化，推動(dòng)打破支出固化格局、提高財(cái)政資源配置效率。2024年，江蘇、浙江、湖南、吉林、寧夏、內(nèi)蒙古等地密集發(fā)布當(dāng)?shù)厣罨慊A(yù)算改革方案，從編制2025年預(yù)算起，在全省（區(qū)）或部分地區(qū)實(shí)行零基預(yù)算編制方法。

為何今年零基預(yù)算改革受到空前重視，在全國(guó)大范圍鋪開？

長(zhǎng)期關(guān)注政府預(yù)算的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄧淑蓮告訴第一財(cái)經(jīng)，當(dāng)前財(cái)政收支矛盾不斷加大，是零基預(yù)算改革加快推進(jìn)的重要原因。近些年財(cái)政收入增長(zhǎng)明顯放緩，而剛性支出仍增長(zhǎng)，收支缺口加大。當(dāng)財(cái)源緊張時(shí)，通過零基預(yù)算改革，從零開始編制預(yù)算，可以打破以往基數(shù)限制，重新配置各部門、單位資源，符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)財(cái)政形勢(shì)。

今年預(yù)算報(bào)告在分析財(cái)政收支形勢(shì)時(shí)稱，2025年財(cái)政收支矛盾仍然突出。預(yù)算報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，2025年全國(guó)一般公共預(yù)算收入預(yù)計(jì)同比增長(zhǎng)0.1%；全國(guó)政府性基金預(yù)算收入預(yù)計(jì)同比增長(zhǎng)0.7%。

“目前各級(jí)政府的部門預(yù)算和政府預(yù)算編制中，普遍存有‘基數(shù)加增長(zhǎng)’問題，各部門和各領(lǐng)域的支出呈現(xiàn)‘齊頭并進(jìn)’、支出固化和利益固化格局。而零基預(yù)算切中時(shí)弊，理論上它完全按因素法編制預(yù)算，全方位打破部門和單位的可支配財(cái)力預(yù)期，動(dòng)態(tài)調(diào)整支出總額和支出結(jié)構(gòu)，通過有保有壓，打破各類支出齊頭并進(jìn)的增長(zhǎng)格局。”鄧淑蓮說。

廣東省第十四屆人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)咨詢專家林志云告訴第一財(cái)經(jīng)，當(dāng)前加快推進(jìn)零基預(yù)算改革，也是進(jìn)一步全面深化改革尤其是深化財(cái)稅體制改革所需，零基預(yù)算改革也是健全預(yù)算制度的重要一環(huán)。

目前一些推進(jìn)零基預(yù)算改革的地方已經(jīng)收獲初步效果。

湖南省財(cái)政廳廳長(zhǎng)陳博彰在今年1月接受采訪時(shí)表示，湖南省零基預(yù)算改革已取得初步成效。省級(jí)專項(xiàng)從42項(xiàng)整合為33項(xiàng)，壓減21%，省本級(jí)收回167億元，騰出更多財(cái)力用于保障發(fā)展和改善民生。

廣東省財(cái)政廳數(shù)據(jù)顯示，今年當(dāng)?shù)厥∈锌h聯(lián)動(dòng)推進(jìn)零基預(yù)算改革，定向突破，破除支出固化格局。今年對(duì)省級(jí)預(yù)算分配到項(xiàng)目的專項(xiàng)資金，預(yù)算編制時(shí)優(yōu)化調(diào)整預(yù)留額度，同步清理整合，引導(dǎo)部門破除基數(shù)觀念，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。2025年省級(jí)預(yù)算優(yōu)化調(diào)整專項(xiàng)資金項(xiàng)目112個(gè)，騰出超過100億元資金；取消支出項(xiàng)目180個(gè)，收回27億元；推動(dòng)科技創(chuàng)新、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、縣鎮(zhèn)村建設(shè)、貼息擔(dān)保等4類資金整合，破解多頭安排、交叉重疊問題。

難點(diǎn)待解

鄧淑蓮認(rèn)為，目前各地都在探索應(yīng)用零基預(yù)算，但零基預(yù)算實(shí)施存在不少困難。

“零基預(yù)算從零開始編制，所有支出都不參考?xì)v史信息，都需要重新測(cè)算、評(píng)估、論證，巨額工作量令人望而生畏，這也是完全的零基預(yù)算至今尚未在任何一個(gè)國(guó)家和地區(qū)取得成功的重要原因之一。”鄧淑蓮說。

林志云表示，目前部分地方預(yù)算編制人員相對(duì)緊缺，預(yù)算編制時(shí)間短，推行零基預(yù)算編制工作量大，且由于有些部門單位編制人員并不熟悉零基預(yù)算編制方法，且難以做到支出精準(zhǔn)評(píng)估，上報(bào)支出預(yù)算時(shí)偏差比較大。一些地方財(cái)政部門難以對(duì)部門單位編制內(nèi)容做到一一核實(shí)，有的地方只是按照此前預(yù)算總盤子先預(yù)留20%資金，然后再逐步核實(shí)，投入到民生等重點(diǎn)領(lǐng)域。

當(dāng)然，從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐來看，零基預(yù)算更多體現(xiàn)為運(yùn)用其理念完善預(yù)算管理，并不是全部從零開始編制預(yù)算。目前地方推行零基預(yù)算改革時(shí)也有所側(cè)重，比如更多地從專項(xiàng)資金入手。

鄧淑蓮表示，一些領(lǐng)域項(xiàng)目支出等受法律等約束，每年必須保持一定幅度增長(zhǎng)，這使得零基預(yù)算改革效果受限。另外，在零基預(yù)算模式下，一些政府職能部門為維護(hù)部門利益，可能會(huì)采用一些策略性做法，如過分夸大其項(xiàng)目的收益，以爭(zhēng)取更多的預(yù)算資金，從而使零基預(yù)算模式的資金需求規(guī)模更為膨脹，且易引發(fā)部門之間的矛盾和沖突。

此外，專家普遍認(rèn)為零基預(yù)算推進(jìn)，需要建立相應(yīng)的支出標(biāo)準(zhǔn)體系，以及項(xiàng)目分級(jí)與排序標(biāo)準(zhǔn)等。

鄧淑蓮建議，目前中國(guó)可以實(shí)施改良的零基預(yù)算，即對(duì)各預(yù)算單位的預(yù)算總額實(shí)行零基預(yù)算管理。

她解釋，在編制預(yù)算之前，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)（財(cái)政部門）根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)、總財(cái)力先確定各部門的支出上限，部門預(yù)算規(guī)模必須嚴(yán)格限制在該額度之內(nèi)。超過限額的預(yù)算申請(qǐng)將被駁回。在這個(gè)限額之內(nèi)，部門領(lǐng)導(dǎo)可以根據(jù)部門職責(zé)及上級(jí)的指導(dǎo)性意見選擇項(xiàng)目，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行排序。資金根據(jù)項(xiàng)目的排序進(jìn)行分配，直到當(dāng)年的資金額度用完為止。未獲得資金的項(xiàng)目排序繼續(xù)保留。在預(yù)算執(zhí)行中，一旦有多余資金，再按順序?qū)κＳ囗?xiàng)目進(jìn)行資金配置。

“這種總額控制預(yù)算雖然不是零基預(yù)算，但在預(yù)算過程中加入了零基預(yù)算的因素（限額管理和項(xiàng)目排序），有利于在緩解財(cái)政困難的同時(shí)，將資金配置到排序優(yōu)先的項(xiàng)目上。”鄧淑蓮說。

鄧淑蓮建議，當(dāng)前零基預(yù)算改革應(yīng)采取分步實(shí)施，漸進(jìn)式改革。比如重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)行零基預(yù)算管理，包括各專項(xiàng)資金、政府性基金等項(xiàng)目。

“零基預(yù)算并非適用于全部支出項(xiàng)目。它只適用于各年度間非連續(xù)性的支出項(xiàng)目和非法定支出項(xiàng)目。法定項(xiàng)目和賦權(quán)型項(xiàng)目都不能進(jìn)行零基預(yù)算；多年度項(xiàng)目如基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算也不適合每年審查和編制。”鄧淑蓮說。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)預(yù)算管理研究所所長(zhǎng)李燕曾告訴第一財(cái)經(jīng)，此次深化零基預(yù)算改革的目的，并非完全取代原有基數(shù)預(yù)算，而是重在樹立零基預(yù)算的理念，應(yīng)融合系統(tǒng)集成績(jī)效預(yù)算、中期滾動(dòng)預(yù)算、科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)等財(cái)政改革推進(jìn)。即零基預(yù)算改革并不能一蹴而就。

李燕建議，在零基預(yù)算推廣實(shí)施步驟上，先對(duì)現(xiàn)有存量政策及項(xiàng)目進(jìn)行基于零基理念與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)合的梳理，合理排序后進(jìn)行取舍。然后循序漸進(jìn)地推進(jìn)基本支出的零基預(yù)算改革。

“基本支出相對(duì)于項(xiàng)目支出其零基改革難度更大，這要結(jié)合機(jī)構(gòu)設(shè)置增減、部門職能厘清、支出標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化、人員效率提升等改革進(jìn)行，對(duì)基本支出中的人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)等剛性支出進(jìn)行合理調(diào)整。”李燕說。

鄧淑蓮認(rèn)為，零基預(yù)算改革應(yīng)與中期財(cái)政預(yù)算管理、績(jī)效預(yù)算管理、項(xiàng)目退出管理機(jī)制相結(jié)合。即通過中期財(cái)政預(yù)算管理框架，確定中期戰(zhàn)略目標(biāo)、年度預(yù)算目標(biāo)、政策優(yōu)先級(jí)以及可用的財(cái)政資源；通過零基預(yù)算和項(xiàng)目退出管理機(jī)制，清理和整合現(xiàn)有的支出政策，消除過時(shí)的、不必要的、交叉重復(fù)和低效的政策項(xiàng)目；通過績(jī)效預(yù)算管理，評(píng)估預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，對(duì)預(yù)算過程進(jìn)行檢視和總結(jié)。