財(cái)稅體制改革牽一發(fā)而動全身，1994年的分稅制改革就奠定了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要基礎(chǔ)，理順了政府與市場、中央與地方的關(guān)系，提高了中央宏觀調(diào)控能力，推動了經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。分稅制改革30年來，黨中央持續(xù)深化財(cái)稅體制改革，對財(cái)政的定位和職能從宏觀調(diào)控工具上升到國家治理層面，從經(jīng)濟(jì)職能上升到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)“五位一體”層面。2023年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)謀劃新一輪財(cái)政體制改革，政府與市場關(guān)系、中央與地方關(guān)系將有新的進(jìn)展，將從根本上解決當(dāng)前財(cái)政形勢緊平衡和地方債務(wù)風(fēng)險等問題。

一、新一輪財(cái)稅體制改革面臨新的政治經(jīng)濟(jì)形勢

當(dāng)前中國處于百年未有之大變局，逆全球化和民粹主義甚囂塵上，面臨的形勢較以往更嚴(yán)峻。財(cái)稅體制要服從和服務(wù)于新的政治經(jīng)濟(jì)形勢和國家戰(zhàn)略。

一是全球經(jīng)濟(jì)下行具有周期性和結(jié)構(gòu)性原因，逆全球化和脫鉤斷鏈等將對中國經(jīng)濟(jì)造成較大沖擊。“十四五”期間的全球經(jīng)濟(jì)從“低增長、低通脹、低利率和高債務(wù)”的三低一高模式轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;低增長、高通脹、高利率、高債務(wù)”。全球經(jīng)濟(jì)面臨人口老齡化、貧富分化加劇和貿(mào)易摩擦的壓制，對中國的出口需求產(chǎn)生較大沖擊；脫鉤斷鏈等導(dǎo)致中國可能面臨供給沖擊，引發(fā)供應(yīng)鏈的不穩(wěn)定。

二是國內(nèi)資源稟賦和發(fā)展階段發(fā)生重大變化，經(jīng)濟(jì)增速將繼續(xù)下臺階，稅收收入和土地出讓收入增速都將下行，財(cái)政收入高增速時代已遠(yuǎn)去。2022年我國人口見頂回落，將從需求端、供給端共同導(dǎo)致潛在經(jīng)濟(jì)增速下降；同時，人口見頂回落意味著房地產(chǎn)市場由人口總量增加的增量需求退卻，房地產(chǎn)市場下行拐點(diǎn)到來，影響房地產(chǎn)相關(guān)稅收收入、土地出讓收入和土地金融。尤其是部分人口流出的區(qū)域，將面臨經(jīng)濟(jì)增長乏力和財(cái)政收入不足的問題。

三是政策間的合成謬誤對企業(yè)經(jīng)營的沖擊，迫使減稅降費(fèi)持續(xù)維持在較大規(guī)模，導(dǎo)致宏觀稅負(fù)持續(xù)下降，財(cái)政汲取能力下降，而減稅降費(fèi)作用邊際遞減，若支出不能同步削減則推升債務(wù)規(guī)模。國家稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，“十三五”期間累計(jì)減稅降費(fèi)規(guī)模達(dá)到7.6萬億元，規(guī)模力度較大。當(dāng)市場主體遭遇內(nèi)外部沖擊，市場呼喚減稅降費(fèi)，甚至部分地方出現(xiàn)了“輿論倒逼，政策被動響應(yīng)”式的減稅降費(fèi)，這不利于稅制運(yùn)行的穩(wěn)定，也不利于宏觀稅負(fù)的穩(wěn)定。企業(yè)面臨的勞動力成本和能源、電力等壟斷性成本上升對沖了減稅降費(fèi)帶來的成本下降。部分運(yùn)動式、一刀切的政策導(dǎo)致企業(yè)預(yù)期和居民信心不振，企業(yè)追加投資、居民擴(kuò)張消費(fèi)積極性不足，難以拉動相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)增長，此時的減稅降費(fèi)僅僅推升了債務(wù)。這就是非財(cái)政政策沖擊導(dǎo)致財(cái)政政策陷入“減稅降費(fèi)陷阱”。

四是人口老齡化沖擊社保并產(chǎn)生財(cái)政壓力。人口老齡化速度加快以及養(yǎng)老金支出標(biāo)準(zhǔn)提高（通脹上升以及提高養(yǎng)老金水平）導(dǎo)致社保壓力較大。這種沖擊在“十四五”期間伴隨勞動年齡人口快速增加將更加顯著。

五是人口流動對財(cái)政體制產(chǎn)生沖擊。人口流動導(dǎo)致社保等公共服務(wù)提供必須從基于靜態(tài)和戶籍人口轉(zhuǎn)向基于動態(tài)和以常住人口為主要依據(jù)，與之對應(yīng)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分、轉(zhuǎn)移支付制度、基本公共服務(wù)提供要做出相應(yīng)的調(diào)整。否則大量的轉(zhuǎn)移支付撥付到人口流出地區(qū)，一方面導(dǎo)致人口流出地的公共產(chǎn)品和服務(wù)的閑置浪費(fèi)，另一方面導(dǎo)致人口流入地的公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)不足，不利于推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程和以人為本的城鎮(zhèn)化。

六是數(shù)字經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)占比提高沖擊工業(yè)經(jīng)濟(jì)時代的財(cái)稅體制，對稅收征管和財(cái)力均衡產(chǎn)生挑戰(zhàn)。當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)制度和財(cái)政制度更多是基于工業(yè)時代，數(shù)字經(jīng)濟(jì)占比逐步提高并將在未來成為主導(dǎo)，相應(yīng)的財(cái)政體制要做出調(diào)整，稅源、稅基要做新的界定。一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)對傳統(tǒng)征管產(chǎn)生新的挑戰(zhàn)，部分經(jīng)濟(jì)活動可能游離在征管之外；另一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)尤其是平臺經(jīng)濟(jì)的高度集中性，導(dǎo)致稅源的分布更加不均衡，這對于區(qū)域稅收和經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展產(chǎn)生新的挑戰(zhàn)。

七是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不確定性和風(fēng)險越來越高，對市場主體的沖擊越來越大，政府與市場邊界劃分清晰的難度加大，經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險財(cái)政化趨勢日益明顯，增加政府潛在支出責(zé)任，不利于財(cái)政可持續(xù)性。當(dāng)市場主體面臨的風(fēng)險越來越大、越來越多，并逐步演化為公共風(fēng)險時，政府職能范圍擴(kuò)大、支出責(zé)任范圍擴(kuò)大，有演化為“無限責(zé)任”的趨勢，這可能過度透支財(cái)政空間。提高發(fā)展的安全性，統(tǒng)籌發(fā)展和安全對財(cái)政提出更高要求。財(cái)政既要支持產(chǎn)業(yè)鏈安全、突破“卡脖子”領(lǐng)域，又要維持財(cái)政可持續(xù)性、化解債務(wù)風(fēng)險，確保財(cái)政自身的安全。

八是構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展和統(tǒng)一大市場建設(shè)等重大國家戰(zhàn)略對財(cái)政的統(tǒng)籌和服務(wù)保障能力提出了更高的要求，也要求財(cái)稅體制做出進(jìn)一步改革。財(cái)政影響生產(chǎn)分配流通消費(fèi)各環(huán)節(jié)、影響供需兩端、影響國內(nèi)大循環(huán)和國內(nèi)國際雙循環(huán)，財(cái)政必須在圍繞加快培育完整內(nèi)需體系、加快科技自立自強(qiáng)、推動產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈優(yōu)化升級、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、改善人民生活品質(zhì)、牢牢守住安全發(fā)展底線等方面做出貢獻(xiàn)。同時，當(dāng)前還存在地方政府間惡性競爭和制造政策洼地的現(xiàn)象，不利于構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場。

二、新一輪財(cái)稅體制改革要解決的問題與實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)

（一）1994年分稅制改革解決的問題

1994年分稅制改革實(shí)施以來，有力地推動了中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中至關(guān)重要的基礎(chǔ)性制度。一是集中了中央財(cái)力，有力地提高了中央宏觀調(diào)控能力；二是建立了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，有效地降低了區(qū)域財(cái)力差距，助力推動區(qū)域均衡發(fā)展和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化；三是配套的稅收制度改革等理順了政府與市場關(guān)系，維護(hù)了統(tǒng)一大市場，避免了區(qū)域分割；四是初步理順了中央和地方關(guān)系，穩(wěn)定了中央和地方的預(yù)期，從形形色色的包干制進(jìn)入到穩(wěn)定的中央地方關(guān)系階段。

（二）新一輪財(cái)稅體制改革要繼續(xù)解決的問題

一是政府與市場關(guān)系和邊界不清，導(dǎo)致政府兜底責(zé)任不斷擴(kuò)張，產(chǎn)生有限財(cái)力與無限支出責(zé)任間的矛盾，即財(cái)政困難；更不利于發(fā)揮有效市場與有為政府的共同作用。

二是中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清，地方政府承擔(dān)過多的事權(quán)和支出責(zé)任，中央支出占比遠(yuǎn)低于國際平均水平，在“中央決策、地方執(zhí)行”制度體系下地方政府債務(wù)持續(xù)攀升。2016年以來中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任在基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域做了進(jìn)一步的劃分，但是共同事權(quán)和支出責(zé)任以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付仍存在較大規(guī)模，部分領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任要進(jìn)一步明確。

三是財(cái)力不夠協(xié)調(diào)，地方稅體系尚未建立，有待另謀出路，地方政府積極性有待進(jìn)一步發(fā)揮，有必要建立更具激勵相容的制度體系。

四是轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范尤其是共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大。當(dāng)前中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已突破10萬億元，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大容易產(chǎn)生效率損失以及地方政府的道德風(fēng)險，甚至是逆向激勵。但是不加大對基層轉(zhuǎn)移支付，又不利于地方“三保”，必須通過改革走出這個循環(huán)。

五是省以下財(cái)政體制改革有待進(jìn)一步深化等，省以下財(cái)政體制仍呈現(xiàn)出差異性極大且不規(guī)范的特征。2022年6月出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，完善省以下財(cái)權(quán)與事權(quán)和支出責(zé)任劃分，進(jìn)一步推進(jìn)構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的省以下財(cái)政體制，但是如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范與因地制宜仍是下階段的重大課題；部分省份越到基層，基本公共服務(wù)的保障越難。

（三）新一輪財(cái)稅體制改革要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)

一是短期要化解面臨的宏觀稅負(fù)持續(xù)下行、財(cái)政緊平衡、地方債務(wù)風(fēng)險上升和土地財(cái)政向何處去的問題。

二是中期要通過體制機(jī)制改革解決財(cái)政可持續(xù)性問題，避免陷入財(cái)政危機(jī)。

三是長期更要站在國家治理和國家戰(zhàn)略的高度，圍繞促進(jìn)共同富裕、推動高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建統(tǒng)一大市場、統(tǒng)籌發(fā)展與安全等戰(zhàn)略任務(wù)，構(gòu)建新的財(cái)政和稅收制度。這需要立足經(jīng)濟(jì)數(shù)字化服務(wù)業(yè)化、人口老齡化少子化、人口流動都市圈城市群化、推動科技強(qiáng)國建設(shè)等內(nèi)外部約束，充分調(diào)動中央和地方、企業(yè)、科學(xué)家各方面積極性，通過重塑激勵約束制度，實(shí)現(xiàn)效率和公平的平衡，實(shí)現(xiàn)財(cái)政更可持續(xù)。

三、新一輪財(cái)稅體制改革向何處去？

總體上看，財(cái)政體制改革的核心是政，是政府職能，是政府的規(guī)模，是政府與市場的邊界，這是探索新一輪財(cái)稅體制改革的前提條件。近年來財(cái)政形勢的核心癥結(jié)在于有限財(cái)力與無限支出責(zé)任的矛盾，這一定程度上緣于政府與市場的邊界越發(fā)不清晰，政府的兜底責(zé)任越發(fā)增加，具體體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險財(cái)政化，包括房地產(chǎn)風(fēng)險財(cái)政化、金融風(fēng)險財(cái)政化、社會風(fēng)險財(cái)政化、超前承諾財(cái)政化等。從長遠(yuǎn)看，必須深化改革，厘清政府與市場關(guān)系簡政放權(quán)、精兵簡政裁撤冗員，深化行政體制、社保制度改革。財(cái)稅體制改革不能單兵突進(jìn)，要講究協(xié)同聯(lián)動，需要其他改革配合。

（一）厘清政府與市場關(guān)系，確定政府職能與規(guī)模是前提；進(jìn)一步厘清中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任，提高中央支出比重

第一，厘清政府與市場關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模。其一，深化行政事業(yè)單位改革，強(qiáng)化績效管理。如果政府長期大包大攬，家長制的大政府必然收支龐大。只有簡政放權(quán)，市場的歸市場，政府的歸政府，大量的事業(yè)單位要么回歸非營利機(jī)構(gòu)，要么走向市場自負(fù)盈虧。其二，對人口流出地區(qū)的區(qū)縣實(shí)施合并，減少財(cái)政供養(yǎng)人員，但是裁減冗員精兵簡政，必須配合市場化的改革，比如放開市場準(zhǔn)入、改善營商環(huán)境，提高就業(yè)的吸納能力，否則改革將導(dǎo)致新的社會群體性問題。

第二，深化中央與地方財(cái)政體制改革，逐步上收事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府，減輕地方政府支出責(zé)任和財(cái)政壓力，地方政府既無能力、也無動力辦好外部性強(qiáng)的事權(quán)，逐步做實(shí)公共安全、食品藥品監(jiān)管、養(yǎng)老保險等事權(quán)的垂直管理和部門實(shí)體化。其一，真正解決好中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，“辦多少事，花多少錢”；近年來，共同富裕、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建統(tǒng)一大市場等越發(fā)重要，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公平都有至關(guān)重要的意義，而這些往往是外部性較強(qiáng)的領(lǐng)域，應(yīng)該由更高層級政府來履行相應(yīng)事權(quán)和支出責(zé)任。目前中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分雖有重大推進(jìn)，但是實(shí)際執(zhí)行層面有差距。其二，真正實(shí)現(xiàn)中央上收事權(quán)和支出責(zé)任，就有必要實(shí)行垂直管理，把部門責(zé)任做實(shí)，否則仍要下移或者委托給地方政府來執(zhí)行，增加地方政府負(fù)擔(dān)，而且地方政府出于利益考慮天然會放松一些規(guī)制約束性的監(jiān)管。

第三，繼續(xù)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，兼顧分配的效率和公平，既要調(diào)動地方政府積極性，又要考慮區(qū)域均衡發(fā)展，可考慮在轉(zhuǎn)移支付中嵌入激勵因子和公平因子。轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模持續(xù)上升，尤其是共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付仍然較大。厘清轉(zhuǎn)移支付向人口流出地還是人口流入地、以當(dāng)前人口分布還是未來人口分布為依據(jù)。

第四，建立匹配多元目標(biāo)治理體系下的政績考核激勵約束制度和財(cái)政評估制度，避免中央對地方多元目標(biāo)考核導(dǎo)致地方支出責(zé)任持續(xù)擴(kuò)張。

第五，建立政策出臺前評估和實(shí)施效果的問責(zé)機(jī)制，避免各領(lǐng)域風(fēng)險蔓延至財(cái)政，避免風(fēng)險財(cái)政化透支財(cái)政空間。政策出臺前后要同時考慮對財(cái)政收支的影響。

（二）盡快穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，更加務(wù)實(shí)地構(gòu)建基于共享稅為主體的地方稅收體系而非地方稅種體系，改革個稅、消費(fèi)稅，社保費(fèi)改稅，探索數(shù)字稅、碳稅及可能的財(cái)產(chǎn)稅

第一，盡快穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，減稅降費(fèi)要從追求數(shù)量轉(zhuǎn)向效果，選擇對普通居民影響不大但有利于推動綠色發(fā)展和縮小貧富差距的稅種進(jìn)行結(jié)構(gòu)性加稅。有必要重新反思和評估大規(guī)模減稅降費(fèi)的效果，要從是否有利于新發(fā)展格局的構(gòu)建、是否有利于科技創(chuàng)新、是否有利于市場的活躍和經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定來落實(shí)減稅降費(fèi)。

第二，更加務(wù)實(shí)地構(gòu)建基于共享稅為主體的地方稅收體系而非地方稅種體系。我國18個稅種對應(yīng)五級政府，難以實(shí)現(xiàn)徹底的分稅制；即使在中央與地方間，18個稅種的非均質(zhì)性意味著分稅的結(jié)果只能是中央地方的收入分配畸高或畸低。營改增后，由于調(diào)整了增值稅收入分配比例，地方政府一般公共預(yù)算收入占比總體平穩(wěn)，約為54%。但由于地方失去了營業(yè)稅這個主體稅種，地方收入的主要構(gòu)成是增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅的共享稅，因此對于構(gòu)建地方稅種體系產(chǎn)生了較大的沖擊；與其陷入地方稅種體系的糾結(jié)中，不如更加務(wù)實(shí)地構(gòu)建地方稅收體系，即以共享稅為主，能夠?qū)崿F(xiàn)中央地方收益共享、風(fēng)險共擔(dān)。同時，近年來關(guān)于提高直接稅比重也是諸多討論的重點(diǎn)，直接稅主要是財(cái)產(chǎn)稅和所得稅，在房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈與稅等均難以推出的情況下，提高直接稅比重主要依賴于個稅。

第三，推動個人所得稅改革從分類與綜合相結(jié)合的征收模式徹底走向綜合征收，減輕工薪階層負(fù)擔(dān)的同時強(qiáng)化征管，發(fā)揮應(yīng)有的收入分配調(diào)節(jié)功能。其中，非勞動所得（財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、偶然所得等）逐步納入綜合所得；免征額不能再大幅提高，必須確保一定規(guī)模的納稅人群，否則納稅人群大幅減少的結(jié)果必然是直接稅體系和納稅人意識難以真正建立；強(qiáng)化對直播等新經(jīng)濟(jì)活動和娛樂明星等畸高收入群體的征管力度；降低最高邊際稅率45%的稅率，提高稅收遵從度，寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管是未來方向。

第四，改革消費(fèi)稅，將消費(fèi)稅征稅范圍從煙、酒、汽車為主拓展到高污染高耗能、高端服務(wù)業(yè)，比如高端會所和酒店，征稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至消費(fèi)環(huán)節(jié)，并逐步下劃給地方，充實(shí)地方稅。

第五，提高資源稅、環(huán)境稅稅率，體現(xiàn)綠色發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向。

第六，推動社會保險費(fèi)改稅，強(qiáng)化征管的同時降低費(fèi)（稅）率。

第七，穩(wěn)妥探索研究數(shù)字資產(chǎn)稅、數(shù)字服務(wù)稅、碳稅等新的稅種。

（三）強(qiáng)化預(yù)算管理，所有政府收入均要納入預(yù)算管理，強(qiáng)化對支出標(biāo)準(zhǔn)和支出績效的管理，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險

第一，政府憑借政治權(quán)力的稅收收入和作為產(chǎn)權(quán)所有人的收入都應(yīng)當(dāng)全部納入預(yù)算管理。但是目前政府產(chǎn)權(quán)收入僅僅包括土地以及部分資源產(chǎn)生的收入，要進(jìn)一步擴(kuò)大到其他資源，減少國有資源實(shí)質(zhì)上成為個別地方專享資源的情況。

第二，探索逐步建立資本預(yù)算與債務(wù)預(yù)算，建立健全同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理制度，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。其一，目前債務(wù)基本上只是余額限額總量管理，沒有對其細(xì)分結(jié)構(gòu)、投向效果做充分評估，債務(wù)形成的資產(chǎn)也缺乏預(yù)算管理，導(dǎo)致債務(wù)約束力不足、債務(wù)使用效率偏低、債務(wù)對應(yīng)資產(chǎn)缺失等問題。其二，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理制度，就要優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，投向高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域并提高債務(wù)支出效率。優(yōu)化債務(wù)區(qū)域結(jié)構(gòu)，適度放寬都市圈城市群以及人口流入地區(qū)的舉債額度。強(qiáng)化績效管理，負(fù)債與資產(chǎn)匹配、成本與收益匹配，在有優(yōu)質(zhì)現(xiàn)金流的資產(chǎn)項(xiàng)目上加杠桿，穩(wěn)定杠桿率而非穩(wěn)定杠桿絕對數(shù)。其三，提高國債和一般債比重，降低地方債和專項(xiàng)債比重，發(fā)行長期建設(shè)國債。實(shí)現(xiàn)資金的投向與資金性質(zhì)匹配，實(shí)現(xiàn)目的與手段的匹配，即地方政府公共服務(wù)的收支差由地方一般債支持，有專項(xiàng)收益的項(xiàng)目通過地方專項(xiàng)債支持，缺乏項(xiàng)目收益但屬于國家重大建設(shè)工程通過長期建設(shè)國債彌補(bǔ)。

第三，在收入增速下行與支出剛性不減的環(huán)境下，預(yù)算管理要加強(qiáng)統(tǒng)籌財(cái)政資源。目前政府性基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算、一般公共預(yù)算調(diào)入社會保險基金預(yù)算頻繁，規(guī)模逐步上升，有必要進(jìn)一步統(tǒng)籌四本預(yù)算，將政府性基金預(yù)算中可統(tǒng)籌使用的部分納入一般公共預(yù)算。

第四，深化社保制度改革，避免社保長期過度依賴一般公共預(yù)算補(bǔ)貼。問題的解決不在于提高社保繳費(fèi)率加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，而在于提高國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)社保的比例和資產(chǎn)質(zhì)量、發(fā)揮養(yǎng)老保障體系中第二（企業(yè)年金和職業(yè)年金）和第三支柱（商業(yè)保險）的重要作用實(shí)現(xiàn)多層次積累、提高養(yǎng)老保險基金的投資收益、適時適當(dāng)推遲法定退休年齡。

第五，財(cái)政支出要標(biāo)準(zhǔn)化，提高財(cái)政支出績效，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高支出效率，把有限的財(cái)政資金用在刀刃上。政府收支尤其是支出體現(xiàn)國家戰(zhàn)略和政策方向，要加強(qiáng)對預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)，確保國家重大戰(zhàn)略落地。優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，從發(fā)展財(cái)政轉(zhuǎn)向民生財(cái)政，更多體現(xiàn)“取之于民用之于民”，轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及新型基建，增加對“人”的投資與消費(fèi)，促進(jìn)人口數(shù)量走向素質(zhì)紅利。近年來我國用于社保就業(yè)、醫(yī)療的財(cái)政支出占比有所增加，用于交運(yùn)、農(nóng)林水等基建類支出占比有所下降，支出結(jié)構(gòu)在優(yōu)化，2023年社保就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房保障分別占財(cái)政支出比重為14.5%、15.0%、8.2%和3.0%，合計(jì)占比40.7%，較2013年提高5.5個百分點(diǎn)，但仍遠(yuǎn)低于美國、德國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。

第六，進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算公開的范圍，提高公開的時效性和規(guī)范統(tǒng)一性，以促進(jìn)納稅人更好地監(jiān)督政府。當(dāng)前省級政府預(yù)算公開有較大進(jìn)步，但地市和區(qū)縣級預(yù)算公開還存在公開不及時、公開范圍不夠、公開內(nèi)容不規(guī)范統(tǒng)一等問題。

（作者系粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長）