低空經(jīng)濟是一種新型經(jīng)濟形態(tài)，它依托于低空空域并以各種有人駕駛和無人駕駛航空器的飛行活動為核心，輻射并帶動相關(guān)領(lǐng)域的融合發(fā)展，既包括傳統(tǒng)通用航空業(yè)態(tài)，又融合了以無人機為支撐的低空生產(chǎn)服務(wù)方式。發(fā)展低空經(jīng)濟對推動數(shù)實產(chǎn)業(yè)融合、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、培育新質(zhì)生產(chǎn)力具有重要意義。在政策、市場與技術(shù)三輪驅(qū)動下快速發(fā)展的低空經(jīng)濟，同樣也面臨著政策、市場與技術(shù)的瓶頸，急需以完善的法治保障促進低空經(jīng)濟健康發(fā)展。

政策支持、市場需求與技術(shù)創(chuàng)新三輪驅(qū)動低空經(jīng)濟發(fā)展

據(jù)不完全統(tǒng)計，到2023年底，我國民用無人機研制企業(yè)超過2300家，量產(chǎn)的無人機產(chǎn)品超過1000款，無人機產(chǎn)業(yè)規(guī)模達到約1264.3億元。在今年4月18日國新辦舉行的新聞發(fā)布會中，工信部副部長單忠德提出：“我們相信，低空經(jīng)濟是新興產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展的重要方向，將來一定會形成萬億級產(chǎn)業(yè)規(guī)模。”低空經(jīng)濟呈現(xiàn)高速發(fā)展的態(tài)勢受益于近兩年來持續(xù)的政策利好刺激、應(yīng)用需求增長與技術(shù)創(chuàng)新突破。

近年來，我國出臺促進低空經(jīng)濟發(fā)展的一系列政策與法律法規(guī)，加強對低空經(jīng)濟政策支持，推動頂層設(shè)計與地方探索協(xié)同聯(lián)動發(fā)展。在中央層面，2021年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》將低空經(jīng)濟寫入國家規(guī)劃，強調(diào)了低空經(jīng)濟在國家交通網(wǎng)絡(luò)中的重要性；2023年5月，我國發(fā)布《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，依法規(guī)范無人機飛行活動；2023年11月，國家標(biāo)準(zhǔn)《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)安全要求》正式實施；2023年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出“打造生物制造、商業(yè)航天、低空經(jīng)濟等若干戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”，《民用無人駕駛航空器生產(chǎn)管理若干規(guī)定》和《國家空域基礎(chǔ)分類方法》相繼發(fā)布；2024年全國兩會上，“低空經(jīng)濟”首次被寫入政府工作報告，報告提及要“積極打造生物制造、商業(yè)航天、低空經(jīng)濟等新增長引擎”；2024年3月，工信部等四部門聯(lián)合印發(fā)《通用航空裝備創(chuàng)新應(yīng)用實施方案（2024~2030年）》旨在推動低空經(jīng)濟形成萬億級市場規(guī)模。在地方層面，深圳市、珠海市、北京市、沈陽市、合肥市、山西省、湖南省、廣東省相繼發(fā)布了針對低空經(jīng)濟發(fā)展的專項條例及規(guī)劃。

從市場來看，“低空經(jīng)濟+”的應(yīng)用領(lǐng)域不斷擴展，工業(yè)級無人機在當(dāng)前無人機市場中占據(jù)主導(dǎo)地位，涉及物流配送、農(nóng)業(yè)活動、旅游觀光、科研教育、應(yīng)急救援、醫(yī)療救護等多領(lǐng)域和應(yīng)用場景，產(chǎn)業(yè)重點從“生產(chǎn)型制造”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型制造”。我國的互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)、電子商務(wù)生態(tài)、通信產(chǎn)業(yè)與消費環(huán)境也為低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展帶來潛在的市場需求。

在技術(shù)層面，作為資本密集型和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)，低空經(jīng)濟對圖像、視頻、傳感器數(shù)據(jù)，無人機的飛行控制、路徑規(guī)劃、目標(biāo)識別、圖像處理算法，實時數(shù)據(jù)處理、智能決策、自動化控制的算力都存在較高要求，大量資金的投入促進了無人機產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)研發(fā)。

低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展仍面臨政策、市場與技術(shù)創(chuàng)新制約

我國低空經(jīng)濟應(yīng)用需求廣，增長潛力大。然而，發(fā)展時間較短，當(dāng)前仍處于起步階段，相對于歐美等發(fā)達國家和地區(qū)而言市場規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)鏈仍待拓展。同時，低空經(jīng)濟領(lǐng)域新設(shè)立企業(yè)和跨界融入企業(yè)雖多，但企業(yè)資質(zhì)良莠不齊，為了擴大市場份額、獲取競爭優(yōu)勢，部分企業(yè)采取不正當(dāng)手段進行市場競爭。大部分企業(yè)資金、技術(shù)與人才資源不豐富，盈利能力較弱。此外，無人機產(chǎn)業(yè)存在安全風(fēng)險，飛丟、傷人、擾航、侵犯隱私、侵入要地、污染環(huán)境等事件頻發(fā)。究其原因，我國低空經(jīng)濟領(lǐng)域在政策、市場與技術(shù)創(chuàng)新層面仍存在制約因素。

政策與法律法規(guī)供給不足，立法缺乏體系性。我國中央與地方雖然已出臺大量關(guān)于低空經(jīng)濟的政策文件，從飛行管理、系統(tǒng)安全、生產(chǎn)管理、空域管理、機場建設(shè)、通航設(shè)備等方面對低空經(jīng)濟進行規(guī)范。但是，面對具有萬億級市場規(guī)模的成長潛力的經(jīng)濟形態(tài)，當(dāng)前僅停留在行政法規(guī)層面的立法層級較低，且相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)仍未統(tǒng)一。此外，相較于低空經(jīng)濟廣泛的應(yīng)用領(lǐng)域與較長的產(chǎn)業(yè)鏈而言，當(dāng)前立法數(shù)量仍較少，存在監(jiān)管空白地帶。其中，我國低空空域長期實行嚴格的軍事管理模式，無人機飛行批準(zhǔn)程序復(fù)雜且飛行高度受到嚴格管控，部分無人機卡在“飛得起來、飛得順暢”階段，阻礙低空經(jīng)濟發(fā)展。

商業(yè)模式與盈利模式不成熟，市場需求缺乏穩(wěn)定性。一方面，許多低空經(jīng)濟相關(guān)的消費與服務(wù)尚處于開發(fā)階段，商業(yè)模式并未真正落地，低空旅游、低空攝影、低空安保等服務(wù)并不完善。另一方面，無人機的應(yīng)用需求尚不足以超過傳統(tǒng)的消費需求，即使無人機的應(yīng)用場景隨著相關(guān)技術(shù)發(fā)展不斷擴大，但市場需求是否真實擴大則需要檢驗。譬如，有部分企業(yè)開發(fā)無人機物流服務(wù)，利用無人機送外賣、藥品、文件等，想法頗具創(chuàng)意，但落地具有難度，我國在發(fā)達的地面物流體系下形成了低成本高效率的物流服務(wù)體系，使用無人機配送成本較高、性價比低，市場需求不足，難以穩(wěn)定盈利。

核心技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施支撐不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏動力。在硬件層面，我國飛行器制造存在短板，通用航空器整機和發(fā)動機等核心零部件嚴重依賴進口，低空核心零部件及關(guān)鍵材料的研發(fā)能力尚顯不足；全國通航使用低空空域不足30%，算力配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分布不均且滯后，通信設(shè)施難以應(yīng)對龐大的低空飛行器通信需求，不足以支撐大規(guī)模應(yīng)用和商業(yè)化發(fā)展。

在軟件開發(fā)和智能計算層面，低空經(jīng)濟的數(shù)智化水平亟待提升，數(shù)據(jù)安全保護與算法系統(tǒng)研發(fā)有待加強，以滿足低空飛行對于航線、地理、空域等動態(tài)大數(shù)據(jù)管理需求。此外，我國目前在低空經(jīng)濟領(lǐng)域人才培養(yǎng)相對滯后，無人機的飛行運營、生產(chǎn)制造、運行保障等方面專業(yè)技能人才嚴重短缺，也是制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。

推動低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的法治維度

法治能夠保障低空經(jīng)濟活動的合法性、公平性和有序性，防止和打擊各種違法違規(guī)行為。促進低空經(jīng)濟在法治軌道上高質(zhì)量發(fā)展，必須構(gòu)建健全的法治保障體系，建立與低空經(jīng)濟當(dāng)前市場需求、技術(shù)水平、發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)的低空經(jīng)濟的法律制度與政策框架。

第一，提高立法層級，完善各項法律制度。就立法效力而言，國家要針對低空飛行器管理、低空空域管理、飛行服務(wù)、安全責(zé)任等制定較高效力層級的法律規(guī)范，確保低空經(jīng)濟各方面有法可依的同時提高低空經(jīng)濟法律的權(quán)威性；地方則需參考深圳經(jīng)驗，積極推動低空經(jīng)濟的地方專項立法。其次，立法要實現(xiàn)改革與立法相促進，推動低空空域管理模式的改革，明確我國低空空域管理的基本原則和各類制度，簡化低空飛行審批流程，提高低空空域資源利用效率。最后，立法需明確安全紅線，對低空經(jīng)濟領(lǐng)域的違法違規(guī)行為設(shè)定明確的法律責(zé)任，并設(shè)立相應(yīng)的責(zé)任劃分規(guī)則與權(quán)利救濟機制。

第二，加強政策支持，激勵人才與技術(shù)創(chuàng)新。面對我國低空經(jīng)濟處于起步階段的現(xiàn)狀，需要通過具有針對性的支持政策推動資本投入，加速低空經(jīng)濟發(fā)展。一方面，多地相繼出臺《支持低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，要秉持系統(tǒng)思維，國家統(tǒng)籌制定《關(guān)于促進低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》和發(fā)展規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)政策的定位、基本原則、主要目標(biāo)和任務(wù)，指導(dǎo)地方政策的制定。另一方面，完善支持低空經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策體系，因地制宜制定財政、金融、土地、人才政策，并進行相應(yīng)的公平競爭審查。

第三，推動協(xié)同管理，實現(xiàn)資源共享與融合。由于低空經(jīng)濟主要包含各種有人駕駛和無人駕駛航空器的飛行活動，涉及多個行業(yè)與主管部門，故需建立專門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機制，同時明確民航、公安、工信等部門在不同應(yīng)用場景下的分工與管理職責(zé)，建立高效合理的管理秩序。同時，要實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和協(xié)同管理，一方面，打破“數(shù)據(jù)孤島”，加強全國范圍內(nèi)的低空空域數(shù)據(jù)共享，提高國家平臺與地方平臺的協(xié)同效能。另一方面，地方積極推動設(shè)施網(wǎng)、空聯(lián)網(wǎng)、航路網(wǎng)和服務(wù)網(wǎng)的深度融合，搭建信息化系統(tǒng)，探索建立區(qū)域性的低空經(jīng)濟管理服務(wù)平臺。

第四，低空經(jīng)濟領(lǐng)域還需格外注意數(shù)據(jù)安全、公平競爭等問題。無人機的應(yīng)用需要收集大量數(shù)據(jù)，并涉及數(shù)據(jù)的處理、存儲、交換，存在數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)污染等風(fēng)險，在針對低空經(jīng)濟的法律治理中，需要針對數(shù)據(jù)與隱私安全實施體系化、全過程的合規(guī)監(jiān)管制度，明確低空經(jīng)濟領(lǐng)域數(shù)據(jù)收集和處理的權(quán)限，并與數(shù)據(jù)相關(guān)規(guī)定相協(xié)調(diào)。同時，低空經(jīng)濟處于大量企業(yè)與資金入場、市場競爭白熱化階段，需要制定統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、從業(yè)人員資格認定標(biāo)準(zhǔn)，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，維護市場競爭秩序，推動低空經(jīng)濟健康發(fā)展。

（陳兵系南開大學(xué)競爭法研究中心主任、法學(xué)院副院長，教授、博導(dǎo)，數(shù)字經(jīng)濟交叉科學(xué)中心研究員；董思琰系南開大法學(xué)院博士生、競爭法研究中心研究助理）