二十屆三中全會后，房地產(chǎn)市場中長期怎么走是市場關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議公報(bào)》（下稱《公報(bào)》）、《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）和《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》（下稱《計(jì)劃》），未來有三個(gè)深化改革的方向值得重點(diǎn)關(guān)注，即土地改革、人口遷移、城市治理。這三條重要的深化改革線索將對未來一個(gè)時(shí)期的房地產(chǎn)產(chǎn)生怎樣的影響？

深化土地制度改革，形成需求和供給新增量

《公報(bào)》和《決定》提出“深化土地制度改革”“構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。過往二元制度下，地方政府對土地出讓的依賴度較高，土地資源利用粗放，整體拆遷等補(bǔ)償性支出總體規(guī)模大幅度增加，城鎮(zhèn)發(fā)展主要依靠高消耗、高投入的土地資源，大幅抬高了居民購房成本，城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大，地方政府債務(wù)大增。以土地制度改革為突破口，有助于逆轉(zhuǎn)上述不合理發(fā)展的問題，建立與現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)的土地財(cái)政稅收及收入分配體制。

土地改革的目標(biāo)是建立兩種所有制土地平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度，促進(jìn)土地資源的分配使用更為合理。結(jié)合近些年農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)和城市土地拍賣制度調(diào)整，新一輪全國土地制度改革總體基調(diào)將圍繞提升土地要素配置和使用效率的提高展開，將對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。具體農(nóng)村和城鎮(zhèn)土地改革可能遵循以下路徑：

第一，穩(wěn)妥審慎推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革?？紤]到不同地區(qū)農(nóng)地差異極大，農(nóng)村土地改革難以全國全面同步推進(jìn)，條件相對成熟的地區(qū)改革的步子可以大一點(diǎn)。鼓勵(lì)有條件的農(nóng)村宅基地進(jìn)入農(nóng)村土地流通市場，加快推進(jìn)房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式。經(jīng)過土地制度改革，宅基地實(shí)現(xiàn)市場化流轉(zhuǎn)，由只有使用價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)榧扔惺褂脙r(jià)值還擁有資產(chǎn)增值空間，成為持有人的資產(chǎn)。擁有宅基地的農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入通過交易之后就會陡然增加，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，進(jìn)而帶來可觀的消費(fèi)能力的增長。更為重要的是，財(cái)產(chǎn)性收入大幅增加可以迅速提升農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶的能力，產(chǎn)生新的房地產(chǎn)需求。

第二，未來城鎮(zhèn)土地改革將走集約化道路，用地指標(biāo)逐步向大城市傾斜。《決定》指出，“建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機(jī)制”。城鎮(zhèn)土地改革主線有兩條，一個(gè)是基于常住人口對應(yīng)的住宅用地，另一個(gè)是針對非住宅市場的土地市場。兩者主要的思路是一致的，即未來城鎮(zhèn)建設(shè)用地將摒棄粗放式外延擴(kuò)張的策略。2021年初，自然資源部推出22個(gè)大城市土地集中拍賣制度，正式開啟了“十四五”時(shí)期城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約式發(fā)展之路。盡管這兩年各地針對供地“兩集中”制度有所調(diào)整，部分城市取消了集中供地拍賣次數(shù)等限制性措施，但全國城市土地供應(yīng)整體減少的趨勢已然形成。截至2024年6月末，全國百城年化土地供應(yīng)面積從2020年底的13.5億平方米降至10.3億平方米，累計(jì)降幅接近四分之一。目前以上海、北京為代表的少數(shù)重點(diǎn)城市都面臨土地建設(shè)用地指標(biāo)不足的問題，這些城市房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系長期處于扭曲狀態(tài)，并導(dǎo)致其房價(jià)長期處于高位。

第三，未來城鎮(zhèn)用地指標(biāo)將逐步向“人地產(chǎn)錢”看齊，特大及大城市住宅用地占比有望提升。未來人口流動(dòng)可能呈現(xiàn)四個(gè)重要趨勢：一是人口持續(xù)向東部、南部沿海大城市集聚，廣東、浙江、江蘇成為最有吸引力的省份；二是一線城市常住人口增速放緩，都市圈人口增速將提升；三是中西部地區(qū)省會城市虹吸效應(yīng)較為明顯；四是公共服務(wù)水平越高的地區(qū)對人口的吸引力越強(qiáng)。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展周期中，隨著人口及產(chǎn)業(yè)向重點(diǎn)城市群都市圈及其周邊附屬城鎮(zhèn)遷移，未來中國房地產(chǎn)業(yè)新的需求和供給增量將主要集中在這些地區(qū)。

第四，未來城鎮(zhèn)工商業(yè)用地將更加重視現(xiàn)有城市存量土地的再開發(fā)及利用?！稕Q定》提出，“優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設(shè)用地二級市場，推動(dòng)土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤活存量土地和低效用地”。根據(jù)國內(nèi)外城市發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，相較于對新增農(nóng)地轉(zhuǎn)城市用地的開發(fā)而言，對存量土地開發(fā)的成本要更低廉。

上世紀(jì)90年代，國內(nèi)一些城市的老舊廠房再開發(fā)得到鼓勵(lì)，允許國有企業(yè)重新開發(fā)土地和出售土地使用權(quán)，這提供了財(cái)政激勵(lì)來推動(dòng)土地更快地流轉(zhuǎn)和使用。2023年9月，自然資源部決定在北京市等43個(gè)城市開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，旨在大幅提高利用存量用地的比重和新上工業(yè)項(xiàng)目的容積率，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，完善土地供應(yīng)方式，但在實(shí)際推動(dòng)存量用地再開發(fā)的過程中也面臨了一些挑戰(zhàn)。

一是現(xiàn)存的閑置用地大都屬于工商業(yè)、住宅需求不濟(jì)的資產(chǎn)，購買資產(chǎn)的對手方相對較少；二是部分資產(chǎn)存在產(chǎn)權(quán)問題，包括牽涉國有資產(chǎn)的部分能否完全按照私人部門資產(chǎn)市場化處置尚待明確；三是用地屬性的轉(zhuǎn)變需要相關(guān)部門綜合審議。因此在全國范圍內(nèi)推進(jìn)土地再開發(fā)的進(jìn)程可能是漸進(jìn)式的。

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進(jìn)房地產(chǎn)消費(fèi)和投資

《公報(bào)》提出“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，深化戶籍制度改革，完善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)提供機(jī)制”。十八屆三中全會以來，新型戶籍制度改革目標(biāo)確立。新政旨在全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模?！稕Q定》提到“中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”，推進(jìn)現(xiàn)代化與人口市民化是同步進(jìn)行的。

截至2023年底，全國常住人口城鎮(zhèn)化率為66.16%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為48.3%，農(nóng)業(yè)人口市民化進(jìn)程滯后于城鎮(zhèn)建設(shè)的問題較為突出。在農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)常住的過程中，缺少對離開農(nóng)村人口的有效補(bǔ)償，大量吸納農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)并未完全做好社會保障服務(wù)工作，導(dǎo)致這部分轉(zhuǎn)移人口在社保、醫(yī)療、子女教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域難以享有與原有城鎮(zhèn)常住人口同等權(quán)益，城鎮(zhèn)應(yīng)對大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房條件等供給能力相對欠缺。

2019~2023年間，城鎮(zhèn)化率和戶籍率分別累計(jì)增加4.7和4.9個(gè)百分點(diǎn)，戶籍率增加相對較快。表明全面放寬放開部分城市落戶限制后，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城的阻礙正在逐步減少。市民化加快將帶動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障房建設(shè)投資需求的增長。結(jié)合城鎮(zhèn)化帶來的居民消費(fèi)和投資增量，預(yù)計(jì)平均每年農(nóng)民轉(zhuǎn)市民將拉動(dòng)GDP增速約1個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)房地產(chǎn)相關(guān)消費(fèi)投資近萬億元。

當(dāng)前農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)市民的空間依然巨大。截至2023年底，全國農(nóng)村人口為4.77億，流動(dòng)人口規(guī)模超過3.8億。為了加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，推動(dòng)農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工有序融入城市，下一階段政策舉措將圍繞以下五個(gè)方面展開：

一是進(jìn)一步放開放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，各地將因地制宜制定具體落戶辦法，完善全國公開統(tǒng)一的戶籍管理政務(wù)服務(wù)平臺，提高戶籍登記和遷移便利度。

二是完善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)提供機(jī)制，建立基本公共服務(wù)同常住人口掛鉤、由常住地供給的機(jī)制，穩(wěn)步提高非戶籍常住人口在流入地享有的基本公共服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量和水平，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

三是提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動(dòng)技能和素質(zhì)，強(qiáng)化隨遷子女基本公共教育保障，強(qiáng)化農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保障。

四是鞏固提高社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次和參保覆蓋率，推進(jìn)全民參保計(jì)劃，穩(wěn)步推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，逐步放開放寬居民在常住地或就業(yè)地參加社會保險(xiǎn)的戶籍限制。

五是完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策，健全中央和省級財(cái)政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，加大中央財(cái)政均衡性轉(zhuǎn)移支付中非戶籍常住人口因素權(quán)重，在人口集中流入地區(qū)優(yōu)先保障義務(wù)教育校舍建設(shè)和保障性住房建設(shè)用地需求。

提升城市治理能力，促進(jìn)都市圈發(fā)展

《決定》提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”“健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，推動(dòng)形成超大特大城市智慧高效治理新體系，建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制”。目前，重點(diǎn)城市群與核心城市已進(jìn)入了都市圈建設(shè)時(shí)代，縱觀全球城市化發(fā)展歷程，成熟的都市圈形成都與現(xiàn)代生產(chǎn)要素雙向流動(dòng)緊密結(jié)合。2023年底我國四大城市群（京津冀、長三角、珠三角、成渝）總常住人口占全國人口比例約為三分之一，都市圈常住人口占比約四分之一，與日本（55%）、韓國（約50%）相比有很大差距，我國大城市都市圈建設(shè)仍有很大的發(fā)展空間。

《決定》提出要“加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”。這意味著未來將加快重點(diǎn)城市群城際鐵路的建設(shè)，優(yōu)化樞紐布局，促進(jìn)城際之間人員通勤、貨物流轉(zhuǎn)，提高區(qū)域一體化發(fā)展水平。根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)，2022年我國人均道路面積為19.28平方米，在31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市中，有12個(gè)低于全國平均水平。其中，上海（5平方米）、北京（8.04平方米）顯著低于人均10平方米，加快推進(jìn)特大城市都市圈建設(shè)的必要性凸顯。

縱觀全球城市化的發(fā)展歷程，都市圈發(fā)展往往是建立在特大或大城市發(fā)展飽和后，以中心城區(qū)為中心、通勤圈在1小時(shí)左右范圍的城鎮(zhèn)化發(fā)展第二階段，國內(nèi)目前符合這個(gè)條件的主要集中在一線城市及個(gè)別重點(diǎn)二線城市。

《決定》提出“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”?？h城將是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)重要的落腳點(diǎn)。全球一些發(fā)達(dá)都市圈內(nèi)依附的中小城鎮(zhèn)的GDP對都市圈的貢獻(xiàn)率占到40%以上，這方面是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)正在補(bǔ)齊的短板之一。“十五五”期間，都市圈縣域經(jīng)濟(jì)將逐步發(fā)揮其更重要的作用。隨著大城市戶籍制度的松綁，改革將推動(dòng)都市圈縣域地區(qū)吸納更多人口并帶動(dòng)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，釋放更多內(nèi)需潛力。都市圈縣城發(fā)展能級有望得到進(jìn)一步提升，地方財(cái)政將根據(jù)產(chǎn)城融合發(fā)展進(jìn)度逐步增加公共資源的分配比例，城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)功能有望提升。

近年來已經(jīng)有一批地區(qū)提出將加快發(fā)展縣域商業(yè)建設(shè)，城鄉(xiāng)物流配送中心、供銷網(wǎng)絡(luò)、電商平臺等領(lǐng)域?qū)⑹芤?。建設(shè)用地制度改革將推動(dòng)縣域地區(qū)保障性租賃住房建設(shè)加快建設(shè)腳步，更好地滿足當(dāng)?shù)刈》啃枨蟆?/p>

從中長期看，重點(diǎn)城市群和核心城市都市圈將充當(dāng)現(xiàn)代生產(chǎn)要素的最重要“容器”。根據(jù)《決定》的發(fā)展規(guī)劃要求，未來重點(diǎn)城市群主要任務(wù)是：推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。除了傳統(tǒng)三大經(jīng)濟(jì)增長極之外，成渝地區(qū)、長江中游等跨省區(qū)城市群將可能承載更多創(chuàng)新技術(shù)、勞動(dòng)人口和產(chǎn)業(yè)資本。上述城市群、都市圈以及依附于大城市周邊的縣城建設(shè)將成為房地產(chǎn)行業(yè)新的成長點(diǎn)，拉動(dòng)房地產(chǎn)市場進(jìn)一步發(fā)展。

深化三條主線改革，推動(dòng)房地產(chǎn)構(gòu)建新發(fā)展格局

我國人口周期將導(dǎo)致房地產(chǎn)需求長期放緩。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，城鎮(zhèn)化和人口增長趨勢的變化對房地產(chǎn)需求和投資中長期趨勢產(chǎn)生重要的影響。下個(gè)十年，我國仍處于城鎮(zhèn)化建設(shè)速度有所放緩但仍有一定發(fā)展空間的階段，疊加人口增速減緩以及存量人均住戶套數(shù)相對平衡，意味著未來每年住房需求總量將逐步減少。預(yù)計(jì)“十五五”期間，全國住房需求可能從每年8億~10億平方米降至6億~8億平方米。

土地制度、人口遷移和城市治理三方面改革的深化將推動(dòng)國內(nèi)住房市場需求進(jìn)一步分化。人口將進(jìn)一步向優(yōu)勢區(qū)域集中，特大、大城市及其都市圈人口聚集效應(yīng)將進(jìn)一步增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)人口市民化主要流向目的地可能是沿海一線和二線城市以及內(nèi)陸地區(qū)的省會城市。相較于全國平均水平，這些城市戶籍制度將加大放開放寬的力度，其地方財(cái)政實(shí)力更強(qiáng)、公共財(cái)政覆蓋面更廣，相關(guān)教育、社保、就業(yè)、住房等領(lǐng)域的財(cái)政民生支出保障能力以及公共服務(wù)能力更值得信賴。

產(chǎn)業(yè)升級和聚集將為重點(diǎn)城市群帶來新的房地產(chǎn)需求。從產(chǎn)業(yè)集群角度看，二十大提出發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要著力點(diǎn)，未來科技創(chuàng)新投入的重點(diǎn)區(qū)域也將成為房地產(chǎn)市場需求的“新芽”。國內(nèi)新興產(chǎn)業(yè)中較大規(guī)模企業(yè)的工廠、研發(fā)中心和總部，大都處于沿海和長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域，基本覆蓋了一線城市群、長江中部地區(qū)、成渝地區(qū)的國家級工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)及特色工業(yè)加工區(qū)。

綜上可見，未來一個(gè)時(shí)期，城市群和都市圈內(nèi)的各類城市的房產(chǎn)價(jià)值仍然有望保持堅(jiān)挺?？v觀國內(nèi)外房地產(chǎn)發(fā)展史來看，大城市土地資源相對緊缺，地價(jià)長期看漲；同時(shí)，大城市聚集了大量生產(chǎn)要素資源，購買力相對較強(qiáng)，住房供不應(yīng)求是推動(dòng)其房價(jià)保持穩(wěn)步走升的根本原因?？紤]到國內(nèi)房地產(chǎn)市場的發(fā)展向著更加平衡的方向演進(jìn)，“房住不炒”理念已然形成，在“租購并舉”時(shí)代下，過去二十年大城市房價(jià)在某些階段出現(xiàn)大幅度上漲的局面在未來將難以再現(xiàn)。

（連平系廣開首席產(chǎn)業(yè)研究院院長、中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇理事長，馬泓系廣開首席產(chǎn)業(yè)研究院資深研究員）

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