（本文作者黃益平，北京大學國家發(fā)展研究院院長、教授）

 

兩任財長的來訪

2024年4月7日下午，美國財政部部長耶倫到訪北京大學國家發(fā)展研究院，在承澤園與師生作了2個多小時的交流。

這是耶倫第二次來國發(fā)院。2009年6月1日上午，作為奧巴馬總統(tǒng)特別代表訪華的蓋特納財長也曾經來到國發(fā)院，在朗潤園萬眾樓二樓作了主題為“美國和中國——為復蘇和增長而合作”的演講。

后來聽蓋特納提起那天令他印象深刻的兩件事情，一是兩位老師陪他在未名湖畔漫步，二是一個學生在講座上問他中國持有的美國國債是否安全。不過有媒體報道稱，蓋特納剛堅定地說完“中國的資產非常安全”，會場一陣哄笑，媒體說，蓋特納露出稍感尷尬的表情。蓋特納還說，那幾天正好有幾位美國議員也在北京訪問，有議員還對美債的安全性問題發(fā)表了不同的意見，蓋特納趕緊打電話過去溝通。我忘了他提到的議員的名字，查了一下媒體報道，那幾天里克·拉森和馬克·柯克領導的眾議院“美中工作小組”代表團確實在北京訪問。

更多財長的交流

十年后，2019年1月，我和幾位同事一起訪美，在紐約期間，到外交關系委員會拜訪美國前財長魯賓，魯賓也邀請了蓋特納一起跟我們交流。魯賓擔任財長期間，薩默斯和蓋特納分別是他的副部長和助理部長，這二位后來也做了財長，他們幾位的關系非常密切。

記得2011年6月我和魯賓同在瑞士參加彼爾德伯格會議，會議結束返回的時候，我們在機場休息室相遇，聊了一會，我提到亞洲國家對美國財政狀況的一些擔憂，他即刻拿出手機向蓋特納辦公室了解情況。

在紐約交流那天，蓋特納再次提起“朗潤園之問”。他認為中國持有的美國國債是安全的，魯賓也表示贊同。確實，即便在全球金融危機期間，美國位于“震中”，但國際資本不但沒有逃離，反而大量回流美國。這說明，投資者仍然認為美國國債要比其它國家的資產更加安全。不過在2022年2月底以后，這個回答可能就需要增加一條限制條件。美國在俄烏沖突爆發(fā)之后凍結了俄羅斯的外匯儲備，最近又準備將這些資產劃撥給烏克蘭，用于經濟重建。因此，將來再看中國持有的美國國債是否安全，不應僅僅看美國的償付能力，同時需要關注中國與美國的戰(zhàn)略關系。

2023年1月，在紐約舉行的二軌中美經濟對話會上，我對美國利用美元的特殊地位制裁其它國家的做法提出了質疑，認為這會破壞國際金融秩序。美方代表團團長、另一位美國前財長杰克·盧當即表示不同意我的看法，他認為判斷這件事情，關鍵要看之前俄羅斯做了什么。我說美元與國際支付體系是國際金融市場的重要基礎設施，美國的做法直接導致不確定性上升，影響金融市場的有效運行。有意思的是，美方有兩位來自金融市場的代表表示贊同我的看法。

為復蘇與增長而交流合作

從2009年到2024年，在兩位美國財長時隔十五年分別到訪國發(fā)院之間，世界經濟秩序已經發(fā)生了翻天覆地的變化，中美經濟關系也今非昔比。兩位財長訪華的時間點有一個共同的背景，就是美國經濟遇到了一些困難。

2009年，美國還處在次債危機之中。在當時，起碼有相當一部分美國官員意識到，他們的金融部門把事情搞砸了，對世界各國形成了嚴重的溢出效應。2008年12月，小布什總統(tǒng)卸任在即，還緊鑼密鼓地在華盛頓召集首次G20首腦峰會，希望世界各國共同努力，穩(wěn)定金融、挽救經濟，這也是第一次，包括中國在內的發(fā)展中國家被賦予了重要的全球經濟責任。

所以，2009年6月初，當蓋特納應王岐山副總理之邀，來北京商量中美經濟戰(zhàn)略對話事宜時，他的使命應該就是他在國發(fā)院演講的標題：“為復蘇與增長而合作”。在那段時期，中美經濟合作是主流。矛盾與分歧一直有，但借用當時在北京擔任美國財政部特使的杜大偉的話，起碼在工作層面，雙方一直在努力地把控分歧、擴大合作。

蓋特納自己確實也比較了解中國，他年輕的時候在中國的大學學習過，他父親曾經擔任福特基金會駐華代表，跟很多中國學者相熟。在卸任財長之后，蓋特納也一直在推動中美經濟交流與合作。

這次耶倫來訪時，美國經濟也面臨一些困難，比如高生活成本、高利率和結構性失業(yè)等。當然，中美經貿關系已經發(fā)生了非常大的改變。而這個改變，我們是在參與交流、從事研究的過程中逐步感知到的。自2010年起，國發(fā)院與美中關系全國委員會每年舉行兩次中美經濟二軌對話，國發(fā)院代表團每年都會前往華盛頓拜訪白宮、財政部、國務院和商務部等政府機構。

形勢比人強

2023年上半年，總統(tǒng)安全顧問沙利文和財長耶倫分別發(fā)表了講話，算是為拜登政府的經濟政策勾畫了一個理論框架，這個框架也可以看作特朗普“交易思維”的高級版。

核心觀點是兩個維度：

一是認為美國過去的經濟全球化戰(zhàn)略導致了產業(yè)空心化、結構性失業(yè)和金融泡沫化等問題，因此需要反思與糾偏。所謂的逆全球化政策就是這個反思的結果，這其實是一個非常遺憾的結果，解決美國經濟中存在的那些問題，應該主要依靠結構改革而不是貿易保護主義。

二是指責中國的經濟政策“擾亂國際市場秩序、造成不公平競爭”?，F(xiàn)任副國務卿坎貝爾早在2018年2月就在《外交事務》上發(fā)表文章，斷言過去美國支持中國融入世界經濟體系的目的落了空，所以其中國政策需要改弦更張。同時，中美GDP的比率從2001年的13%飆升到2021年的76%，這也讓很多美國人產生了即將失去“世界第一”地位的焦慮情緒，中美經貿關系也就增添了“大國競爭”的色彩。政客們當然也更有動力將國內經濟矛盾的責任推到中國的頭上，特別是如果這樣做還能夠贏得選票。

2023年7月，已經當選財長的耶倫也曾到訪北京。耶倫是一位經濟學家，她看問題的視角通常比較理性。不過那天晚上她說了一個多少有點讓我吃驚的觀點。她說無論是限制貿易、還是吸引制造業(yè)回流，美國政策的一個重要目標是為“小鎮(zhèn)藍領青年”創(chuàng)造就業(yè)機會。我問她，這樣的政策有多少合理性與可行性。她停頓了一下，說這是政府必須做的事情。從經濟學的視角看，美國已經過了大規(guī)模發(fā)展低端制造業(yè)的階段，所以不容易成功，即便能做成，也會大大增加美國消費者的生活成本。

最終的決定因素也許是政治考量。“小鎮(zhèn)藍領青年”和“鄉(xiāng)下紅脖子”的不滿，既可能是特朗普第一次當選總統(tǒng)的原因，也可能是造成美國全球化政策逆轉的理由。

2024年4月，耶倫作為美國財長來訪承澤園時，中美關系已經遠不如2009年。雖然在討論的過程中也時有輕松時刻，整體氛圍肯定已經不能跟當年蓋特納財長的來訪相比。中美雙方對部分問題的看法已經比較對立，雖然表達都相對溫和。耶倫提出的第一個問題便是中國過剩產能，她擔心快速擴張的中國電動汽車產能會沖垮美國的汽車產業(yè)與就業(yè)。實際上，中國在2023年總共向美國出口了才1萬輛左右的電動汽車，還都不是國內自主品牌，按說影響是很有限的。但到5月，美國政府就匆忙將中國電動汽車的關稅從25%提高到100%，據說是因為總統(tǒng)大選中的兩個關鍵性的搖擺州都有龐大的汽車產業(yè)。可見，在政治考量主導的情況下，“敘事”已經遠比“事實”來得重要。

如果這一行為邏輯不改變，那么明年不管是特朗普還是哈里斯擔任美國總統(tǒng)，中美經貿關系都不太可能出現(xiàn)顯著的改善。

期待未來

過去十五年來，美國政府不太理性的經濟政策變得越來越多。但日常打交道，會發(fā)現(xiàn)許多美國官員的思路其實還是很清楚的，也許他們只是不得不跟政治現(xiàn)實妥協(xié)。

2021年初耶倫剛剛接任財長的時候就曾經公開表示，關稅不但不能限制中國的出口，還會增加美國消費者的生活成本。但后來再沒說過這話。雖然我們并不知曉具體的原因，但大概能猜個八九不離十吧？

將來中美經濟關系會如何演變，我說不準。但無論如何，世界最大的兩個經濟體保持政府與民間層面的密切交流，對雙方有好處，對世界也有好處。

本文僅代表作者觀點。