近日，一段包括“干垮一個(gè)企業(yè)太簡單了”的錄音在網(wǎng)絡(luò)傳播，讓異地趨利性執(zhí)法這一司法實(shí)踐上的頑疾再次得到社會關(guān)注。

近年來，部分司法機(jī)關(guān)違法違規(guī)異地抓捕民營企業(yè)家，查封、凍結(jié)、甚至劃轉(zhuǎn)外地企業(yè)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)的情況頻發(fā)，其中有逐利之嫌的跨區(qū)域執(zhí)法被稱為“遠(yuǎn)洋捕撈”式執(zhí)法。

“這對于營商環(huán)境是根本性的破壞。”北京市才良律師事務(wù)所榮譽(yù)主任王才亮告訴第一財(cái)經(jīng)，“遠(yuǎn)洋捕撈”式案件涉及對管轄權(quán)、行政處罰權(quán)的濫用，破環(huán)的是營商環(huán)境的公平性，進(jìn)一步挫傷的是老百姓對于法律的信心。多名專家在接受第一財(cái)經(jīng)采訪時(shí)均表示，要遏制這種惡性執(zhí)法現(xiàn)象，除了目前業(yè)界建言較多的“將涉案財(cái)產(chǎn)上繳中央財(cái)政”，更重要的是對權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)督，防止職權(quán)濫用。

二十屆三中全會《決定》指出，要防止和糾正一些地方利用行政、刑事手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛。

“缺錢”困境下的異地抓捕

近日，一段內(nèi)容包含“干垮一個(gè)企業(yè)太簡單了”的錄音讓山東省成武縣陷入輿論風(fēng)波，該縣市場監(jiān)管局被質(zhì)疑在查辦河北一公司涉嫌組織策劃網(wǎng)絡(luò)傳銷案件時(shí)，存在趨利性執(zhí)法之嫌。

趨利性執(zhí)法一般指執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，出于對個(gè)人或部門利益的追求，而采取的違背法律原則和公正原則的執(zhí)法行為，其中，異地抓捕民營企業(yè)家，查封、凍結(jié)、甚至劃轉(zhuǎn)外地企業(yè)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)的情況，被稱為“遠(yuǎn)洋捕撈”式辦案。

北京市才良律師事務(wù)所榮譽(yù)主任王才亮告訴第一財(cái)經(jīng)，“遠(yuǎn)洋捕撈”的現(xiàn)象由來已久，之前在中央整頓下，情況有所好轉(zhuǎn)，但近兩年似乎出現(xiàn)新的“爆發(fā)”，主要與地方財(cái)政緊張有關(guān)。

北京大成（福州）律師事務(wù)所合伙人鄭文鑫也表示，一般本地不會趨利性執(zhí)法本地的企業(yè)，大多數(shù)趨利性執(zhí)法都是“遠(yuǎn)洋捕撈”，其中本質(zhì)問題是缺錢。“凡事都要考慮成本，跨區(qū)域抓捕的辦案費(fèi)用非常高。一些異地執(zhí)法辦案是因?yàn)?lsquo;有利可圖’，而不是單純?yōu)榱怂痉ü?rdquo;

為何異地抓捕有利可圖？這和目前司法實(shí)踐中的“案款提留制”有關(guān)。北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文曾在今年3月一場研討會上解釋：辦案機(jī)關(guān)辦案里的罰沒收入理論上要全部上交地方財(cái)政，之后地方財(cái)政根據(jù)各個(gè)單位辦案的貢獻(xiàn)或當(dāng)?shù)貞T例，分別以財(cái)政支出的形式返還。其中問題是，辦案機(jī)關(guān)里面留一部分比例的罰沒收入，事實(shí)上具有了“獎勵”性質(zhì)，會獎勵機(jī)關(guān)去更多地“遠(yuǎn)洋捕撈”，進(jìn)行趨利性執(zhí)法。

洪范法律與經(jīng)濟(jì)研究所所長王涌在前述會議上還提到，由于土地財(cái)政難以為繼，地方財(cái)政面臨很大的困難。這種情況下，由于罰沒收入歸于地方財(cái)政，這就對地方司法機(jī)關(guān)進(jìn)行跨區(qū)域辦案產(chǎn)生了誘導(dǎo)。

“通俗地講，還是利益驅(qū)動的原因。”中國政法大學(xué)刑事辯護(hù)創(chuàng)新研究中心研究員、北京京門律師事務(wù)所主任朱明勇告訴第一財(cái)經(jīng)，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來在中央大力保護(hù)民營企業(yè)的政策背景下，一些地方司法機(jī)關(guān)在努力保護(hù)本地民營企業(yè)的同時(shí)，轉(zhuǎn)而開始針對外地民營企業(yè)的老板和員工進(jìn)行大規(guī)模異地抓捕，利用刑事手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛。“有些被打擊的外地民企，可能只是存在一般的行政違法，有的可能涉嫌的是輕微犯罪，有些可能連實(shí)質(zhì)被害人都沒有，部分涉案企業(yè)的‘罪證’，甚至是辦案人員通過‘碰瓷式執(zhí)法’或‘釣魚執(zhí)法’得到的。這類案件多存在罪名拔高、人員湊數(shù)、違法管轄的情形。”

趨利性執(zhí)法的過程，常常伴隨著辦案程序的違法與強(qiáng)制措施的濫用，比如違法擴(kuò)大查封、扣押、凍結(jié)的范圍，違規(guī)使用“指定居所監(jiān)視居住”等強(qiáng)制措施限制人身自由等。“對民企財(cái)產(chǎn)進(jìn)行違法查封、扣劃與凍結(jié)，甚至違反禁令在辦案中將企業(yè)經(jīng)營性資金直接劃到辦案機(jī)關(guān)的賬戶上，導(dǎo)致企業(yè)停業(yè)停產(chǎn)、大量員工下崗的后果，情況很惡劣。” 朱明勇說。

專家建言罰沒收入歸中央

“遠(yuǎn)洋捕撈”式辦案，對于民企與地方營商環(huán)境有著根本性的破壞。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海告訴第一財(cái)經(jīng)，趨利性執(zhí)法中，執(zhí)法者對民企造成的傷害，有財(cái)產(chǎn)傷害，也有對民營企業(yè)家的人身傷害。有近期的，有長遠(yuǎn)的；有有形的，也有無形的，比方投資信心不振，這就跟執(zhí)法人員超權(quán)限、超范圍、超數(shù)額、超時(shí)限查封等不規(guī)范的執(zhí)法行為有關(guān)，惡化了營商環(huán)境，產(chǎn)生了誠信株連的現(xiàn)象。

近年來，為了整治以“遠(yuǎn)洋捕撈”為代表的趨利性執(zhí)法問題，中央陸續(xù)出臺過相關(guān)法規(guī)與政策進(jìn)行約束與監(jiān)督。

刑訴法第117條，對司法機(jī)關(guān)及其工作人員查封、凍結(jié)、扣押與案件無關(guān)的財(cái)物以及違反規(guī)定使用查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)物后，當(dāng)事人、辯護(hù)人、訴訟代理人及其利害關(guān)系人的救濟(jì)途徑作了規(guī)定。2020年，公安部印發(fā)了《公安機(jī)關(guān)異地辦案協(xié)作“六個(gè)嚴(yán)禁”》的通知。2021年，公安部專門發(fā)布《公安機(jī)關(guān)禁止逐利性執(zhí)法“七項(xiàng)規(guī)定”》進(jìn)行專項(xiàng)整治。

但在真正的實(shí)踐中，“遠(yuǎn)洋捕撈”仍然是一個(gè)痼疾。四川大學(xué)法學(xué)院教授萬毅在一篇評論文章中表示，當(dāng)前實(shí)行的罰沒款返還制度使得辦案機(jī)關(guān)以及辦案人員與逐利性執(zhí)法行為之間產(chǎn)生了“利益捆綁”，要真正解決逐利性執(zhí)法問題，只能釜底抽薪，徹底切斷地方財(cái)政、辦案機(jī)關(guān)與監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的利益牽連，將罰沒款作為非稅收性收入上繳中央財(cái)政。

將罰沒收入歸于中央財(cái)政的舉措，是目前學(xué)界與業(yè)界普遍認(rèn)同的解決“遠(yuǎn)洋捕撈”等趨利性執(zhí)法的重要方案。企業(yè)家姚勁波曾在十四屆全國人大二次會議期間提出意見建議：罰沒款應(yīng)歸中央財(cái)政，從根本上破解地方政法機(jī)關(guān)逐利型執(zhí)法司法，更好保護(hù)民營企業(yè)家的合法權(quán)益。此建議得到了最高法的高度重視。

劉俊海告訴第一財(cái)經(jīng)，他非常贊同姚勁波所說的將罰沒收入歸入中央財(cái)政，他認(rèn)為執(zhí)法部門都應(yīng)當(dāng)慢慢歸屬中央統(tǒng)一來管理，事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一，連同財(cái)務(wù)都?xì)w中央有關(guān)部門統(tǒng)一調(diào)度。

但除了將罰沒收入上繳中央財(cái)政，不少業(yè)界、學(xué)界人士表示，還應(yīng)該在管轄權(quán)、行政處罰權(quán)的約束監(jiān)督上多下功夫。第一財(cái)經(jīng)采訪的多位專家表示，將罰沒收入歸中央財(cái)政，未必是治本之策，更重要的是要防止職權(quán)濫用。

何為治本之策？

“‘遠(yuǎn)洋捕撈’本質(zhì)是為了錢，大家都很清楚。但為什么‘遠(yuǎn)洋捕撈’這種形式可以如此大面積地被濫用？”鄭文鑫認(rèn)為，這和目前寬泛的管轄權(quán)規(guī)定有關(guān)。

在現(xiàn)行的管轄權(quán)相關(guān)規(guī)定中，《刑事訴訟法》第25條明確指出，刑事案件由犯罪地的人民法院管轄。如果由被告人居住地的人民法院審判更為適宜的，可以由被告人居住地的人民法院管轄。2020年公安部《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第16條，將犯罪地解釋為犯罪行為發(fā)生地，包括犯罪行為實(shí)施地、預(yù)備地、開始地、途徑地、結(jié)束地等與犯罪行為有關(guān)的地點(diǎn)，和犯罪結(jié)果發(fā)生地，包括犯罪對象被侵害地、犯罪所得的實(shí)際取得地、藏匿地、轉(zhuǎn)移地、使用地、銷售地。

2022年兩高一部《關(guān)于辦理信息網(wǎng)絡(luò)犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的意見》將信息網(wǎng)絡(luò)犯罪案件的犯罪地解釋為用于實(shí)施犯罪行為的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)使用的服務(wù)器所在地、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者所在地、被侵害的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及其管理者所在地、犯罪過程中犯罪嫌疑人、被害人或者其他涉案人員使用的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)所在地、被害人被侵害時(shí)所在地以及被害人財(cái)產(chǎn)遭受損失地等。鄭文鑫認(rèn)為，這里關(guān)于“信息網(wǎng)絡(luò)犯罪案件的犯罪地”的規(guī)定值得商榷。“隨著行業(yè)從線下向線上變遷的不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢，現(xiàn)在所界定的犯罪地已經(jīng)被無限突破了。管轄權(quán)的限制隨時(shí)都可能被濫用，這就容易給趨利性執(zhí)法提供便利條件。”

要有效遏制跨省抓捕的趨利性執(zhí)法，鄭文鑫建議，一個(gè)重要的措施就是要在管轄權(quán)上進(jìn)行約束。要堅(jiān)守以最有利于查清案件事實(shí)為基礎(chǔ)的犯罪地管轄（公司所在地、被告人所在地），對犯罪地進(jìn)行限縮性解釋，當(dāng)出現(xiàn)跨省追捕時(shí)，應(yīng)給予更加嚴(yán)格的限制，在發(fā)現(xiàn)沒有管轄權(quán)時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持由有管轄權(quán)的地方辦理的原則。

在王才亮律師看來，問題的根源在于權(quán)力沒有得到足夠的制約，違法沒有成本或者成本很低。他認(rèn)為，目前三大訴訟法對管轄權(quán)的規(guī)定還是很清楚的，“公安機(jī)關(guān)也好，行政處罰機(jī)關(guān)也好，都只能根據(jù)自身的行政管轄區(qū)域法律規(guī)定的授權(quán)來執(zhí)法，但在實(shí)踐中，突破規(guī)則的情況較多，其根本原因在于，濫用行政權(quán)力的問題得不到有效地糾正。”

劉俊海持有類似的想法。“不合法、不公平、不合理的濫罰款，無異于殺雞取卵，竭澤而漁，敲骨吸髓。所以一定要優(yōu)化民商事權(quán)利友好型的法治化營商環(huán)境，切實(shí)提高營商環(huán)境的穩(wěn)定性、透明性、公平性和可預(yù)期性。”

他表示，要強(qiáng)調(diào)刑法、刑事訴訟法、行政處罰法、行政訴訟法等基本法律的權(quán)威，抓緊建設(shè)法治政府、誠信政府與服務(wù)型政府，切實(shí)把行政權(quán)關(guān)進(jìn)法治的籠子，將司法權(quán)納入到法治的軌道，這才是破解趨利性執(zhí)法、鼓勵投資興業(yè)、實(shí)現(xiàn)民富國強(qiáng)、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的治本之策。