中國對70多萬億政府債務(wù)管理有了新部署。

近期，中國人大網(wǎng)公布三份重磅報告，分別是《國務(wù)院關(guān)于2023年度政府債務(wù)管理情況的報告》（下稱《債務(wù)管理報告》）、全國人大財經(jīng)委和預(yù)工委的《關(guān)于2023年度政府債務(wù)管理情況的監(jiān)督調(diào)研報告》（下稱《債務(wù)調(diào)研報告》）和《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報告》（下稱《預(yù)算執(zhí)行報告》），對下一步政府債務(wù)管理工作有了全面部署及建言，重在統(tǒng)籌地方政府債務(wù)風險化解和穩(wěn)定發(fā)展，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機制。

債務(wù)管理新部署

為了強化人大對政府債務(wù)監(jiān)督，在近日召開的第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議上，全國人大常委會首次聽取和審議上述《債務(wù)管理報告》，該報告對下一步政府債務(wù)管理工作做了全面部署。

為了配合上述人大聽取政府債務(wù)報告工作，全國人大財經(jīng)委和預(yù)工委調(diào)研20個省份等，形成了《債務(wù)調(diào)研報告》。這份報告指出當前政府債務(wù)管理主要困難和問題，并給出相應(yīng)建議。

而此次全國人大常委會審議的《預(yù)算執(zhí)行報告》，部署的下一步財政六大重點工作之一，正是防范化解地方政府債務(wù)風險。

上述三份重磅報告對政府債務(wù)管理作了最新最全面部署，有哪些新動向？

粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒告訴第一財經(jīng)，這次《債務(wù)管理報告》，一大新動向是強調(diào)了科學確定政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的重要性，提出了逐步優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)和品種，加強超長期特別國債管理。發(fā)行并使用超長期特別國債對于促進我國經(jīng)濟回升向好、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、降低地方債務(wù)風險以及豐富金融投資品種等方面都具有積極意義。

財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末，全國政府法定債務(wù)余額70.77萬億元。其中，國債余額30.03萬億元，地方政府法定債務(wù)余額40.74萬億元。

另外，中國在今年及未來幾年將發(fā)行超長期特別國債，專項用于支持國家重大戰(zhàn)略和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)。其中今年計劃發(fā)行1萬億元，截至7月末已發(fā)行4180億元。

不同于此前談及政府債務(wù)管理，外界關(guān)注點全部聚焦在地方政府債務(wù)，此次《債務(wù)管理報告》和《債務(wù)調(diào)研報告》，也對國債下一步工作進行了部署。

比如，《債務(wù)管理報告》在部署下一步債務(wù)管理工作要求時，提出深化國債管理改革。包括推動落實在中央銀行公開市場操作中逐步增加國債買賣，增強國債收益率曲線利率基準作用，促進財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合等。

“這也是以往較少強調(diào)的方面。在促進金融與財政協(xié)同配合的策略中，央行購買國債是重要的表現(xiàn)形式。財政部通過發(fā)行國債籌集資金，而央行則選擇在二級市場上買賣這些國債，這不僅是央行進行流動性管理的重要貨幣政策工具，更是金融與財政之間緊密協(xié)同配合的體現(xiàn)。”羅志恒說。

今年8月份，中國人民銀行開展公開市場國債買賣操作，全月凈買入債券面值1000億元。這是央行今年首次開展公開市場國債買賣操作。

政府債務(wù)風險主要體現(xiàn)在地方政府債務(wù)上，地方債部署備受關(guān)注。羅志恒認為，地方債券管理全面性和系統(tǒng)性得到提升。

此次《債務(wù)管理報告》提出要加強和完善地方政府債券管理，完善地方政府債務(wù)全鏈條、全流程監(jiān)管。比如，進一步擴大專項債券投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍，適當提高用于項目資本金的規(guī)模和比例。

《債務(wù)調(diào)研報告》提出，健全專項債投資項目科學決策機制，做實優(yōu)質(zhì)項目儲備，杜絕脫離實際、超出財政承受能力和資金來源不落實的投資行為。加強項目收益融資平衡變化情況動態(tài)監(jiān)測。

《預(yù)算執(zhí)行報告》提出要防范化解地方政府債務(wù)風險。比如統(tǒng)籌好風險化解和穩(wěn)定發(fā)展，進一步落實好一攬子化債方案，省負總責、市縣盡全力化債，逐步降低債務(wù)風險水平。

中央財經(jīng)大學教授溫來成告訴第一財經(jīng)，從制度安排來看，這是國務(wù)院首次向全國人大報告政府債務(wù)管理情況，而人大也為此對政府債務(wù)進行調(diào)研，這都實質(zhì)上加強了人大對政府債務(wù)監(jiān)督，有利于推動政府債務(wù)規(guī)范管理，防范風險。

平衡風險與發(fā)展

相較于以往單獨強調(diào)解決地方政府債務(wù)問題，此次相關(guān)報告則從更全面的政府債務(wù)視角去看待或解決相關(guān)債務(wù)問題。

羅志恒表示，在解決地方債問題上，相關(guān)報告在壓實地方主體責任的基礎(chǔ)上，將國債也納入從整體政府債務(wù)視角去談，也體現(xiàn)了中央對政府在債務(wù)問題上有著更全面、更系統(tǒng)的考慮。特別是近年來，中央提出了優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)的思路，通過增發(fā)國債、發(fā)行超長期特別國債等方式，來緩解地方債務(wù)風險。

溫來成表示，政府債務(wù)包括國債和地方債，目前地方債余額明顯高于國債，這在主要經(jīng)濟體里是比較少見的，一般政府債務(wù)中以中央債務(wù)為主。此次相關(guān)報告并沒有像以往僅報告地方債務(wù)情況，而是報告整體政府債務(wù)情況，其實也意在處理好中央政府債務(wù)和地方債務(wù)之間的關(guān)系。去年增發(fā)1萬億元國債和今年及未來幾年發(fā)行超長期特別國債，其實就是調(diào)整這一關(guān)系。

《債務(wù)調(diào)研報告》建議，加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機制。優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。

羅志恒表示，中國目前中央政府加杠桿的空間更大，增發(fā)國債、發(fā)行超長期特別國債可以提高國債在總債務(wù)中的占比，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。相對于其他類型的債務(wù)，國債通常具有更高的信譽和更低的違約風險，因而中央發(fā)債相對于地方發(fā)債具有更低的成本和更長的周期，這有助于降低整體債務(wù)風險。

“過去，一些地方政府通過過度舉債來推動經(jīng)濟增長，這增加了債務(wù)風險。增發(fā)國債、超長期特別國債可以為地方政府騰出財政空間，降低其債務(wù)壓力。”羅志恒說。

今年以來，不少地方騰出資金用于化解存量債務(wù)，以防范債務(wù)風險，這也引起市場對地方財政發(fā)力的擔憂，而統(tǒng)籌好風險化解和穩(wěn)定發(fā)展在今年被中央多次提及。

羅志恒表示，對于當前如何平衡好債務(wù)風險化解和穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)系，這是一個復(fù)雜而重要的課題。債務(wù)風險化解是確保財政可持續(xù)性和經(jīng)濟穩(wěn)定運行的必要條件，穩(wěn)定發(fā)展則是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和民生改善的重要保障。因此，平衡這兩者時，需要綜合施策、多管齊下。

他認為，在債務(wù)風險化解過程中，要注重保持適度的財政刺激力度，避免過度緊縮對經(jīng)濟增長造成負面影響。同時優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，通過優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)來降低債務(wù)成本和提高資金使用效益。例如，可以適度增加長期債務(wù)的比重，以匹配長期投資項目的資金需求。另外地方也要加快推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，通過推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展來增加綜合財力來源，在發(fā)展中化解政府債務(wù)風險。

9月19日，財政部網(wǎng)站發(fā)布了8起地方政府隱性債務(wù)問責典型案例的通報，8起違規(guī)舉債案例中涉及新增隱性債務(wù)約116億元，此舉旨在發(fā)揮警示教育作用，堅決遏制新增隱性債務(wù)。

羅志恒建議，強化地方債監(jiān)管和問責，建立健全政府債務(wù)監(jiān)管體系，加強對地方政府債務(wù)的全鏈條、全流程監(jiān)管。同時，嚴格落實地方政府舉債終身問責制和債務(wù)問題倒查機制，對新增隱性債務(wù)和不實化債等行為進行嚴厲查處和問責。

《債務(wù)調(diào)研報告》建議，更好發(fā)揮市場化約束機制作用。如進一步推動政府債務(wù)信息公開，加強對金融機構(gòu)監(jiān)督等。

羅志恒建議，提高政府債務(wù)信息的公開性和透明度，增強市場信心和社會監(jiān)督力度。這有助于降低債務(wù)融資成本和提高資金使用效率，也有助于及時發(fā)現(xiàn)和糾正債務(wù)管理中的問題和風險點。