數(shù)據(jù)已成為經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎要素資源。其中，公共數(shù)據(jù)規(guī)模最為龐大，兼具社會公共屬性和市場商業(yè)價值，如何高效地開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)，已成為鮮明的時代議題。

近年來，我國各地各部門高度重視公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，致力于提升公共數(shù)據(jù)治理水平。在政策制定、平臺系統(tǒng)建設、數(shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)開發(fā)應用等方面，開展了大量實踐并取得積極進展?！稊?shù)據(jù)安全法》特別設立了章節(jié)，明確規(guī)定政務數(shù)據(jù)的安全與開放要求?！蛾P于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》要求，推進公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的分類分級確權授權使用。國務院印發(fā)的《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》也明確要求，促進數(shù)據(jù)有序開發(fā)利用，構建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的國家公共數(shù)據(jù)開放平臺，分類分級開放公共數(shù)據(jù)，有序推動公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用。

為進一步激活公共數(shù)據(jù)資源、最大程度釋放數(shù)據(jù)要素價值，10月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（下稱《意見》）?！兑庖姟肪劢蛊瞥矓?shù)據(jù)流通使用的體制性障礙、機制性梗阻，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，兼顧效率和公平，從擴大資源供給、規(guī)范授權運營、鼓勵應用創(chuàng)新、營造良好環(huán)境、強化組織保障等方面提出了17項具體措施。《意見》是中央層面首次對公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用進行系統(tǒng)部署，是定規(guī)則、把方向的重大制度安排，是數(shù)據(jù)基礎制度建設的重要一環(huán)，釋放了鼓勵發(fā)展的鮮明政策導向，對數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用具有里程碑意義。

何謂公共數(shù)據(jù)資源及開發(fā)利用的重要意義

第一，《意見》清晰界定了公共數(shù)據(jù)的來源與構成。公共數(shù)據(jù)資源的基本構成是制度構建的基礎。它催生了一系列法律及法學上的新概念，如體系化的數(shù)據(jù)權利、數(shù)據(jù)行為、數(shù)據(jù)利益或數(shù)據(jù)權益，以及數(shù)據(jù)法律關系，這些均具有重要的法律意義。

從法律層面來看，《電子商務法》《網(wǎng)絡安全法》以及《中華人民共和國電信條例》（2016）均提及了“公共數(shù)據(jù)”這一概念。然而，至今“公共數(shù)據(jù)”的定義尚未明確，其內涵也存在諸多爭議。此次《意見》對“各級黨政機關、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務過程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)”的表述，明確了公共數(shù)據(jù)的來源與構成。這意味著，公共數(shù)據(jù)資源記錄和證明著公共部門的行為軌跡，因公共活動而生，與公共管理和服務范圍密切相關。同時，將公共數(shù)據(jù)的內涵根植于“公共利益價值”和“公共服務功能”，有助于推動存量公共數(shù)據(jù)資源的流通，增強數(shù)字要素市場主體的數(shù)據(jù)生產(chǎn)動力。

第二，《意見》明確指出了公共數(shù)據(jù)資源是國家重要的基礎性戰(zhàn)略資源。這意味著，公共數(shù)據(jù)不僅是信息資源，更是國家發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、提升治理能力的關鍵要素。公共數(shù)據(jù)資源涵蓋了各級黨政機關、企事業(yè)單位在依法履職或提供公共服務過程中產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐和驅動力量。公共數(shù)據(jù)資源的法律地位進一步凸顯了其在國家戰(zhàn)略中的重要性，并明確了在法律框架內對其進行保護和利用的必要性。

同時，《意見》指出，公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用是深化數(shù)據(jù)要素市場化配置改革的先導工程，是培育全國一體化數(shù)據(jù)市場的重要抓手，也是以數(shù)字化助力經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的重要舉措。公共數(shù)據(jù)資源在數(shù)據(jù)要素市場中的核心地位得到確認，其開發(fā)利用將推動數(shù)據(jù)要素市場的完善和發(fā)展，進而促進全國一體化數(shù)據(jù)市場的形成?；诖耍矓?shù)據(jù)不僅應在支撐數(shù)字政府建設、便利群眾辦事、優(yōu)化營商環(huán)境等方面發(fā)揮作用，還應面向服務經(jīng)濟社會發(fā)展，在資源供給、應用創(chuàng)新、權益分配等方面破除“不敢”“不愿”“不會”的問題，使要素價值得到充分釋放。

第三，《意見》直接闡明了公共數(shù)據(jù)資源的屬性特征。一方面，公共數(shù)據(jù)資源具有規(guī)模體量大、數(shù)據(jù)質量高的特點。另一方面，公共數(shù)據(jù)資源具有價值潛能大、帶動作用強的特點。市場主體可以對不同類別的公共數(shù)據(jù)進行深入挖掘、加工和分析，并靈活應用于各種場景，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力支撐。同時，公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用還能帶動數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)可視化等相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)圈。歷經(jīng)“技術驅動—生產(chǎn)要素變化—融合發(fā)展—經(jīng)濟形態(tài)變化”的演進階段，即便是少量的公共數(shù)據(jù)，也可能在特定領域展現(xiàn)出極高的價值，推動數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展。

公共數(shù)據(jù)有序開發(fā)利用的著力點及具體進路

公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，指的是將公共數(shù)據(jù)廣泛應用于各個領域，在創(chuàng)造經(jīng)濟價值的同時，提升社會公共福祉。這是一個多元主體共同參與、持續(xù)演進的動態(tài)過程。作為集合性行為，《意見》明確提出了三種主要形式：其一，統(tǒng)籌推進政務數(shù)據(jù)共享，主要涉及政府部門間的數(shù)據(jù)交換，需明確法律責任和義務；其二，有序推動公共數(shù)據(jù)開放，涉及數(shù)據(jù)向社會公眾的披露，需考慮數(shù)據(jù)隱私和安全問題；其三，鼓勵探索公共數(shù)據(jù)授權運營，主要涉及公共數(shù)據(jù)的商業(yè)化使用，需建立相應的法律規(guī)則和監(jiān)管機制。這三種形式各自面臨不同的法律問題和挑戰(zhàn)。

第一，《意見》積極推動政務數(shù)據(jù)共享，明確相關責任和義務。觀察政務數(shù)據(jù)共享的實踐，發(fā)現(xiàn)主要存在兩個問題：統(tǒng)籌協(xié)調機制尚不完善，數(shù)據(jù)共享標準有待統(tǒng)一。政務數(shù)據(jù)共享的業(yè)務協(xié)同涉及跨區(qū)域、跨層級、跨部門單位的配合，但體制機制不健全，權責不明晰，共享范圍和邊界模糊。因此，常因缺乏法律強制約束或上級明確指令，出現(xiàn)拖延和敷衍現(xiàn)象。雖然有倡導性和計劃性政策，但缺乏實施方案和配套考核機制，難以構建長效機制。此外，各業(yè)務部門的應用系統(tǒng)基于各自需求構建，難以兼容對接，容易形成“數(shù)據(jù)孤島”，阻礙跨部門數(shù)據(jù)的匯聚、共享和應用?！兑庖姟访鞔_指出要完善政務數(shù)據(jù)目錄，實行統(tǒng)一管理，推動實現(xiàn)“一數(shù)一源”，以提升政務數(shù)據(jù)質量和管理水平。同時，圍繞“高效辦成一件事”的目標，推進跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的政務數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同，不斷增強群眾和企業(yè)的獲得感。

第二，《意見》鼓勵依法依規(guī)有序開放公共數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)隱私和安全得到保護。“公共數(shù)據(jù)開放”是“公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用”的前提。這一行為是由內而外、由政府應用數(shù)字技術推動的，旨在促進公共數(shù)據(jù)的有效共享，使其適應開發(fā)利用場景并創(chuàng)造社會價值。從國家利益層面看，公共數(shù)據(jù)中往往包含大量涉及國家安全和地方產(chǎn)業(yè)、行業(yè)安全的核心與重要數(shù)據(jù)。一旦這些數(shù)據(jù)被濫用、泄露或不當使用，就可能給國家安全帶來廣泛的不利影響。公共數(shù)據(jù)的開放還可能加劇網(wǎng)絡空間的安全威脅，使外部勢力更容易攫取我國公共數(shù)據(jù)的利益，進而對我國的網(wǎng)絡主權和信息安全構成挑戰(zhàn)，使公共數(shù)據(jù)的安全與發(fā)展形勢變得復雜嚴峻。

從個人利益層面看，公共數(shù)據(jù)的開放可能損害用戶的個人信息利益，增加個人隱私泄露的風險。隨著公共數(shù)據(jù)總量的增長和數(shù)據(jù)挖掘、更新速度的加快，原本開放共享的公共數(shù)據(jù)變得更容易被識別。部分企業(yè)利用爬蟲技術，能從分散、冗長、無關聯(lián)的數(shù)據(jù)中挖掘出弱聯(lián)系，整合碎片化的數(shù)據(jù)，形成信息拼圖和動態(tài)網(wǎng)狀模塊，從而追蹤公民的生活軌跡?！兑庖姟访鞔_了公共數(shù)據(jù)開放的權責和范圍，在維護國家數(shù)據(jù)安全、保護個人信息和商業(yè)秘密的前提下，依法依規(guī)有序開放公共數(shù)據(jù)。這是國家在數(shù)字社會中實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化、保護個體權益、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、提供社會福利等目的及價值的重要方式，與國家任務的目的分析、需求分析和選擇分析相契合。

第三，《意見》鼓勵探索公共數(shù)據(jù)授權運營，建立清晰的運營規(guī)則和監(jiān)管機制。公共數(shù)據(jù)授權運營發(fā)軔于數(shù)據(jù)開放釋放公共數(shù)據(jù)要素價值效果不彰之困局，與政務數(shù)據(jù)共享、公共數(shù)據(jù)開放共同作為公共數(shù)據(jù)開放利用的制度機制同時存在，盡管三者在外在功能上有相似之處，但公共數(shù)據(jù)授權運營的核心在于推動公共數(shù)據(jù)的商業(yè)化利用。

在我國公共數(shù)據(jù)授權運營的試點實踐中，主要模式是政府主導，強調對特定場景和領域的準入要求，但這一過程中對市場需求的匹配不足，導致授權運營缺乏競爭機制。為此，《意見》重申了公共數(shù)據(jù)授權運營的市場化特性，明確了授權條件、運營模式、運營期限、退出機制以及安全管理責任。結合實際情況，《意見》提出整體授權、分領域授權、依場景授權等多種模式，授權符合條件的運營機構進行公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)、產(chǎn)品經(jīng)營和技術服務。

同時，《意見》確立了需求導向的基本原則，針對數(shù)據(jù)融合開發(fā)對多元化數(shù)據(jù)授權的需求，在保障安全的前提下，推動建立開放式的公共數(shù)據(jù)授權運營體系。數(shù)據(jù)管理機構需履行行業(yè)監(jiān)管職責，指導并監(jiān)督運營機構依法合規(guī)經(jīng)營，確保面向市場公平提供服務，從而加快形成權責明確、部省協(xié)同的授權運營格局。

（陳兵系南開大學競爭法研究中心主任、法學院副院長，數(shù)字經(jīng)濟交叉科學中心研究員；傅小鷗系南開大學競爭法研究中心研究助理）