數(shù)據(jù)已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)要素資源。其中，公共數(shù)據(jù)規(guī)模最為龐大，兼具社會(huì)公共屬性和市場(chǎng)商業(yè)價(jià)值，如何高效地開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)，已成為鮮明的時(shí)代議題。

近年來，我國(guó)各地各部門高度重視公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，致力于提升公共數(shù)據(jù)治理水平。在政策制定、平臺(tái)系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用等方面，開展了大量實(shí)踐并取得積極進(jìn)展。《數(shù)據(jù)安全法》特別設(shè)立了章節(jié)，明確規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)的安全與開放要求?！蛾P(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》要求，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的分類分級(jí)確權(quán)授權(quán)使用。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》也明確要求，促進(jìn)數(shù)據(jù)有序開發(fā)利用，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的國(guó)家公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，分類分級(jí)開放公共數(shù)據(jù)，有序推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用。

為進(jìn)一步激活公共數(shù)據(jù)資源、最大程度釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值，10月9日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（下稱《意見》）。《意見》聚焦破除公共數(shù)據(jù)流通使用的體制性障礙、機(jī)制性梗阻，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，兼顧效率和公平，從擴(kuò)大資源供給、規(guī)范授權(quán)運(yùn)營(yíng)、鼓勵(lì)應(yīng)用創(chuàng)新、營(yíng)造良好環(huán)境、強(qiáng)化組織保障等方面提出了17項(xiàng)具體措施?！兑庖姟肥侵醒雽用媸状螌?duì)公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用進(jìn)行系統(tǒng)部署，是定規(guī)則、把方向的重大制度安排，是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)的重要一環(huán)，釋放了鼓勵(lì)發(fā)展的鮮明政策導(dǎo)向，對(duì)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用具有里程碑意義。

何謂公共數(shù)據(jù)資源及開發(fā)利用的重要意義

第一，《意見》清晰界定了公共數(shù)據(jù)的來源與構(gòu)成。公共數(shù)據(jù)資源的基本構(gòu)成是制度構(gòu)建的基礎(chǔ)。它催生了一系列法律及法學(xué)上的新概念，如體系化的數(shù)據(jù)權(quán)利、數(shù)據(jù)行為、數(shù)據(jù)利益或數(shù)據(jù)權(quán)益，以及數(shù)據(jù)法律關(guān)系，這些均具有重要的法律意義。

從法律層面來看，《電子商務(wù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》以及《中華人民共和國(guó)電信條例》（2016）均提及了“公共數(shù)據(jù)”這一概念。然而，至今“公共數(shù)據(jù)”的定義尚未明確，其內(nèi)涵也存在諸多爭(zhēng)議。此次《意見》對(duì)“各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)”的表述，明確了公共數(shù)據(jù)的來源與構(gòu)成。這意味著，公共數(shù)據(jù)資源記錄和證明著公共部門的行為軌跡，因公共活動(dòng)而生，與公共管理和服務(wù)范圍密切相關(guān)。同時(shí)，將公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵根植于“公共利益價(jià)值”和“公共服務(wù)功能”，有助于推動(dòng)存量公共數(shù)據(jù)資源的流通，增強(qiáng)數(shù)字要素市場(chǎng)主體的數(shù)據(jù)生產(chǎn)動(dòng)力。

第二，《意見》明確指出了公共數(shù)據(jù)資源是國(guó)家重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。這意味著，公共數(shù)據(jù)不僅是信息資源，更是國(guó)家發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、提升治理能力的關(guān)鍵要素。公共數(shù)據(jù)資源涵蓋了各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐和驅(qū)動(dòng)力量。公共數(shù)據(jù)資源的法律地位進(jìn)一步凸顯了其在國(guó)家戰(zhàn)略中的重要性，并明確了在法律框架內(nèi)對(duì)其進(jìn)行保護(hù)和利用的必要性。

同時(shí)，《意見》指出，公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用是深化數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革的先導(dǎo)工程，是培育全國(guó)一體化數(shù)據(jù)市場(chǎng)的重要抓手，也是以數(shù)字化助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。公共數(shù)據(jù)資源在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)中的核心地位得到確認(rèn)，其開發(fā)利用將推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的完善和發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)全國(guó)一體化數(shù)據(jù)市場(chǎng)的形成?；诖耍矓?shù)據(jù)不僅應(yīng)在支撐數(shù)字政府建設(shè)、便利群眾辦事、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面發(fā)揮作用，還應(yīng)面向服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在資源供給、應(yīng)用創(chuàng)新、權(quán)益分配等方面破除“不敢”“不愿”“不會(huì)”的問題，使要素價(jià)值得到充分釋放。

第三，《意見》直接闡明了公共數(shù)據(jù)資源的屬性特征。一方面，公共數(shù)據(jù)資源具有規(guī)模體量大、數(shù)據(jù)質(zhì)量高的特點(diǎn)。另一方面，公共數(shù)據(jù)資源具有價(jià)值潛能大、帶動(dòng)作用強(qiáng)的特點(diǎn)。市場(chǎng)主體可以對(duì)不同類別的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行深入挖掘、加工和分析，并靈活應(yīng)用于各種場(chǎng)景，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力支撐。同時(shí)，公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用還能帶動(dòng)數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)可視化等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)圈。歷經(jīng)“技術(shù)驅(qū)動(dòng)—生產(chǎn)要素變化—融合發(fā)展—經(jīng)濟(jì)形態(tài)變化”的演進(jìn)階段，即便是少量的公共數(shù)據(jù)，也可能在特定領(lǐng)域展現(xiàn)出極高的價(jià)值，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。

公共數(shù)據(jù)有序開發(fā)利用的著力點(diǎn)及具體進(jìn)路

公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，指的是將公共數(shù)據(jù)廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，提升社會(huì)公共福祉。這是一個(gè)多元主體共同參與、持續(xù)演進(jìn)的動(dòng)態(tài)過程。作為集合性行為，《意見》明確提出了三種主要形式：其一，統(tǒng)籌推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享，主要涉及政府部門間的數(shù)據(jù)交換，需明確法律責(zé)任和義務(wù)；其二，有序推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放，涉及數(shù)據(jù)向社會(huì)公眾的披露，需考慮數(shù)據(jù)隱私和安全問題；其三，鼓勵(lì)探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，主要涉及公共數(shù)據(jù)的商業(yè)化使用，需建立相應(yīng)的法律規(guī)則和監(jiān)管機(jī)制。這三種形式各自面臨不同的法律問題和挑戰(zhàn)。

第一，《意見》積極推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享，明確相關(guān)責(zé)任和義務(wù)。觀察政務(wù)數(shù)據(jù)共享的實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)主要存在兩個(gè)問題：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制尚不完善，數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一。政務(wù)數(shù)據(jù)共享的業(yè)務(wù)協(xié)同涉及跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門單位的配合，但體制機(jī)制不健全，權(quán)責(zé)不明晰，共享范圍和邊界模糊。因此，常因缺乏法律強(qiáng)制約束或上級(jí)明確指令，出現(xiàn)拖延和敷衍現(xiàn)象。雖然有倡導(dǎo)性和計(jì)劃性政策，但缺乏實(shí)施方案和配套考核機(jī)制，難以構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制。此外，各業(yè)務(wù)部門的應(yīng)用系統(tǒng)基于各自需求構(gòu)建，難以兼容對(duì)接，容易形成“數(shù)據(jù)孤島”，阻礙跨部門數(shù)據(jù)的匯聚、共享和應(yīng)用?！兑庖姟访鞔_指出要完善政務(wù)數(shù)據(jù)目錄，實(shí)行統(tǒng)一管理，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“一數(shù)一源”，以提升政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量和管理水平。同時(shí)，圍繞“高效辦成一件事”的目標(biāo)，推進(jìn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，不斷增強(qiáng)群眾和企業(yè)的獲得感。

第二，《意見》鼓勵(lì)依法依規(guī)有序開放公共數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)隱私和安全得到保護(hù)。“公共數(shù)據(jù)開放”是“公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用”的前提。這一行為是由內(nèi)而外、由政府應(yīng)用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)的，旨在促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的有效共享，使其適應(yīng)開發(fā)利用場(chǎng)景并創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值。從國(guó)家利益層面看，公共數(shù)據(jù)中往往包含大量涉及國(guó)家安全和地方產(chǎn)業(yè)、行業(yè)安全的核心與重要數(shù)據(jù)。一旦這些數(shù)據(jù)被濫用、泄露或不當(dāng)使用，就可能給國(guó)家安全帶來廣泛的不利影響。公共數(shù)據(jù)的開放還可能加劇網(wǎng)絡(luò)空間的安全威脅，使外部勢(shì)力更容易攫取我國(guó)公共數(shù)據(jù)的利益，進(jìn)而對(duì)我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)和信息安全構(gòu)成挑戰(zhàn)，使公共數(shù)據(jù)的安全與發(fā)展形勢(shì)變得復(fù)雜嚴(yán)峻。

從個(gè)人利益層面看，公共數(shù)據(jù)的開放可能損害用戶的個(gè)人信息利益，增加個(gè)人隱私泄露的風(fēng)險(xiǎn)。隨著公共數(shù)據(jù)總量的增長(zhǎng)和數(shù)據(jù)挖掘、更新速度的加快，原本開放共享的公共數(shù)據(jù)變得更容易被識(shí)別。部分企業(yè)利用爬蟲技術(shù)，能從分散、冗長(zhǎng)、無關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)中挖掘出弱聯(lián)系，整合碎片化的數(shù)據(jù)，形成信息拼圖和動(dòng)態(tài)網(wǎng)狀模塊，從而追蹤公民的生活軌跡?！兑庖姟访鞔_了公共數(shù)據(jù)開放的權(quán)責(zé)和范圍，在維護(hù)國(guó)家數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個(gè)人信息和商業(yè)秘密的前提下，依法依規(guī)有序開放公共數(shù)據(jù)。這是國(guó)家在數(shù)字社會(huì)中實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化、保護(hù)個(gè)體權(quán)益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提供社會(huì)福利等目的及價(jià)值的重要方式，與國(guó)家任務(wù)的目的分析、需求分析和選擇分析相契合。

第三，《意見》鼓勵(lì)探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，建立清晰的運(yùn)營(yíng)規(guī)則和監(jiān)管機(jī)制。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)發(fā)軔于數(shù)據(jù)開放釋放公共數(shù)據(jù)要素價(jià)值效果不彰之困局，與政務(wù)數(shù)據(jù)共享、公共數(shù)據(jù)開放共同作為公共數(shù)據(jù)開放利用的制度機(jī)制同時(shí)存在，盡管三者在外在功能上有相似之處，但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的核心在于推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的商業(yè)化利用。

在我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的試點(diǎn)實(shí)踐中，主要模式是政府主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)對(duì)特定場(chǎng)景和領(lǐng)域的準(zhǔn)入要求，但這一過程中對(duì)市場(chǎng)需求的匹配不足，導(dǎo)致授權(quán)運(yùn)營(yíng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。為此，《意見》重申了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化特性，明確了授權(quán)條件、運(yùn)營(yíng)模式、運(yùn)營(yíng)期限、退出機(jī)制以及安全管理責(zé)任。結(jié)合實(shí)際情況，《意見》提出整體授權(quán)、分領(lǐng)域授權(quán)、依場(chǎng)景授權(quán)等多種模式，授權(quán)符合條件的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)、產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)和技術(shù)服務(wù)。

同時(shí)，《意見》確立了需求導(dǎo)向的基本原則，針對(duì)數(shù)據(jù)融合開發(fā)對(duì)多元化數(shù)據(jù)授權(quán)的需求，在保障安全的前提下，推動(dòng)建立開放式的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)體系。數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)需履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，指導(dǎo)并監(jiān)督運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，確保面向市場(chǎng)公平提供服務(wù)，從而加快形成權(quán)責(zé)明確、部省協(xié)同的授權(quán)運(yùn)營(yíng)格局。

（陳兵系南開大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任、法學(xué)院副院長(zhǎng)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)交叉科學(xué)中心研究員；傅小鷗系南開大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心研究助理）