（本文作者李超，浙商證券首席經(jīng)濟學家）

>>一、政府債務限額規(guī)定余額的上限

自1981年恢復發(fā)行國債至2005年，我國采取逐年審批年度發(fā)行額的方式管理國債，自2006年起，我國參照國際通行做法，將國債發(fā)行額管理制度轉變?yōu)橛囝~管理制度，以科學地管理國債規(guī)模，有效防范財政風險。余額管理制度規(guī)定，每年年初，當年年度預算赤字和年末國債余額限額由全國人民代表大會審批，一般情況下，年度預算赤字即為當年年度新增國債限額。年度預算執(zhí)行中，如出現(xiàn)特殊情況需要增加年度預算赤字或發(fā)行特別國債，由國務院提請全國人大常委會審議批準，相應追加年末國債余額限額。當年期末國債余額不得突破年末國債余額限額，也就是說，債務限額框定了余額的上限。此外，國債借新還舊部分由國務院授權財政部自行運作，財政部每半年向全國人大有關專門委員會書面報告一次國債發(fā)行和兌付等情況。

地方政府債券同樣實行余額管理制度，預算法第三十五條明確規(guī)定：“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。”

以2023年末為例，2023年末，我國國債余額300325.5億元，控制在全國人大批準的債務限額308608.35億元以內(nèi)；地方政府債務余額407372.93億元，控制在全國人大批準的債務限額421674.3億元以內(nèi)。

>>二、地方債務限額下達流程是怎么樣的？

地方債務限額采取逐級下達，首先由國務院確定總限額，根據(jù)全國經(jīng)濟形勢、宏觀調控政策等因素，制定全國地方政府債務的總限額。其次由財政部細化分配，國務院批準，在全國人民代表大會常務委員會批準的總限額內(nèi)，根據(jù)各地區(qū)債務風險、財力狀況等因素，提出方案報國務院批準。國務院批準財政部提出的方案后，將地方政府債務限額下達至各省、自治區(qū)、直轄市。最后由地方政府細化安排，各省、自治區(qū)、直轄市政府財政部門根據(jù)國務院下達的債務限額，提出本級和轉貸給下級政府的債務限額安排方案，報本級政府批準后執(zhí)行。財政部分配下達各地區(qū)的地方政府債務限額后，還會出現(xiàn)地方債限額的調配。

次年地方債的提前下達首次出現(xiàn)在2018年末。2018年末，全國人大常委會授權國務院2019年1月1日至2022年12月31日期間，在當年新增地方政府債務限額的60%以內(nèi)，提前下達下一年度新增地方政府債務限額（包括一般債務限額和專項債務限額）。2018年12月29日，經(jīng)全國人大常委會授權，國務院提前下達2019年地方政府新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元，合計13900億元。

>>三、地方政府債務限額空間有多大？

根據(jù)財政部披露的數(shù)據(jù)，截至2024年8月末，全國地方政府債務余額436297億元。其中，一般債務163635億元，專項債務272662億元；政府債券434635億元，非政府債券形式存量政府債務1662億元。具體來看，1-8月，全國發(fā)行新增地方政府債券30933億元，其中一般債券5133億元、專項債券25800億元。全國發(fā)行再融資債券23195億元。全國發(fā)行地方政府債券合計54128億元，其中一般債券15142億元、專項債券38986億元。

如果我們基于2024年全國人大批準的政府債務限額，即2024年地方政府一般債務限額172689.22億元、專項債務限額295185.08億元，可以進一步計算，截至2024年8月末，地方政府一般債務限額-余額空間為9054.22億元，地方政府專項債務限額-余額空間為22523.08億元。重要的是，如果基于Wind數(shù)據(jù)進一步考慮9月地方政府債務發(fā)行，我們判斷截至2024年9月末，地方政府一般債務限額-余額空間為8012.67億元，地方政府專項債務限額-余額空間為12243.91億元。

我們重點提示，各省在現(xiàn)有的相關規(guī)定下，可以自主動用專項債務限額-余額空間，無須經(jīng)過全國人大常委會審批。根據(jù)《財政部關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號），其中明確指出：“各地試點分類發(fā)行專項債券的規(guī)模，應當在國務院批準的本地區(qū)專項債務限額內(nèi)統(tǒng)籌安排，包括當年新增專項債務限額、上年末專項債務余額低于限額的部分”。也就是說，地方政府原則上可以根據(jù)實際情況，比如債務風險、財力狀況等因素，并考慮國家宏觀調控政策等需要，動用專項債務限額-余額空間。

此外，可以看到《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預〔2018〕34號）進一步鼓勵地方動用限額-余額空間：“積極利用上年末專項債務未使用的限額，結合項目對應的政府性基金收入、專項收入情況，合理選擇重點項目試點分類發(fā)行項目收益與融資自求平衡的專項債券（以下簡稱項目收益專項債券），保障重點領域合理融資需求。”具體而言，地方政府在利用上年末地方政府專項債務未使用限額的部分發(fā)行項目收益專項債券的，需按照當年按照財預〔2017〕89號文件要求，組織制定實施方案以及專項債券管理辦法，報財政部備案后實施。

從過往的案例看，利用專項債務限額-余額空間主要有兩種情境：一種是利用限額空間發(fā)行特殊再融資專項債；第二種是全國范圍內(nèi)額度的收回再分配，也就是說地方債務限額可根據(jù)實際情況進行跨區(qū)域調配。在實踐中，根據(jù)有關規(guī)定，發(fā)行專項債券應當重點披露本地區(qū)及使用債券資金相關地區(qū)的政府性基金預算收入、專項債務風險等財政經(jīng)濟信息，以及債券規(guī)模、利率、期限、具體使用項目、償債計劃等債券信息，發(fā)行項目收益專項債券還應當披露債券投向的公益性項目概況、投資規(guī)模及分年投資計劃、建設資金來源、項目融資平衡方案、潛在風險評估等信息，以及由第三方專業(yè)機構出具的財務審計報告、信用評級報告、法律意見書等。

>>四、地方政府如果出現(xiàn)債務余額超過限額會怎樣？

我們梳理相關數(shù)據(jù)，地方政府階段性出現(xiàn)過政府債券余額超出債務限額空間的案例。例如：2016年度巴彥淖爾市政府債務余額為262.65億元，而當年該市的政府債務限額為239.50億元。我們認為，一方面，全國人民代表大會批準相應年度地方政府債務限額后，必要時國務院將對已提前下達的各地債務限額作相應調整，確保年末地方政府債務余額不突破限額。另一方面，考慮到各地政府債務限額-余額空間差異較大，部分區(qū)域空間與債務化解壓力適配性較低，在這個前提下，有關決策部門可能會通過收回各省一定比例的地方債務限額進行全國范圍的統(tǒng)籌，即在各地方政府間進行限額-余額空間跨區(qū)域調配，特別是2023年以來需要給予高債務負擔地區(qū)更多發(fā)行特殊再融資債券置換隱債。

我們提示，特殊再融資債發(fā)行的空間來自地方政府債務限額中未使用的部分，不同區(qū)域債務限額或存在調配空間，財政部可通過債務限額回收再分配平衡不同區(qū)域需求，特殊再融資債的額度實質上來自于存量限額的轉化，也就是說，部分省份特殊再融資債的額度理論上等于當?shù)貧v史上未使用的限額與其他區(qū)域收回后再分配的限額合計構成。2020年財政部下發(fā)《關于收回部分地方政府債務限額的通知》，回收部分限額。

本文僅代表作者觀點。

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