明年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行依然面臨不少挑戰(zhàn)，財(cái)政政策作為國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的關(guān)鍵工具之一，無疑擔(dān)當(dāng)重任，一舉一動(dòng)備受市場關(guān)注。

繼中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議定調(diào)2025年實(shí)施更加積極財(cái)政政策后，12月23日至24日，在北京召開的全國財(cái)政工作會(huì)議，一大重點(diǎn)是研究部署2025年財(cái)政重點(diǎn)任務(wù)。

會(huì)議指出，2025年要實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，持續(xù)用力、更加給力，打好政策“組合拳”。這一“組合拳”包括明年提高財(cái)政赤字率，加大支出強(qiáng)度、加快支出進(jìn)度。安排更大規(guī)模政府債券，為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)提供更多支撐。大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化精準(zhǔn)投放，更加注重惠民生、促消費(fèi)、增后勁等五方面內(nèi)容。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，這充分體現(xiàn)了財(cái)政部門積極落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的決策部署，既保持了積極財(cái)政政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，又明確明年財(cái)政超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)的力度將進(jìn)一步加大，集中指向穩(wěn)增長、優(yōu)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)、促改革。力度更大的財(cái)政政策將穩(wěn)增長、促發(fā)展放在更高的位置。隨著一系列政策落地，相信中國經(jīng)濟(jì)能夠比較好地實(shí)現(xiàn)企穩(wěn)向好。

明年財(cái)政支出強(qiáng)度大、進(jìn)度快

自2008年國際金融危機(jī)之后，中國一直實(shí)施積極財(cái)政政策。積極財(cái)政政策是指政府在經(jīng)濟(jì)增長乏力時(shí)，通過增加支出、減少稅收、擴(kuò)大赤字、發(fā)行政府債券、增加轉(zhuǎn)移支付等手段，刺激總需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和增長的一種宏觀調(diào)控政策。

過往當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長壓力加大時(shí)，擴(kuò)張性的積極財(cái)政政策力度就會(huì)隨之加大，而衡量力度大小最為關(guān)鍵的指標(biāo)，正是觀察財(cái)政支出強(qiáng)度。此次會(huì)議明確，2025年要加大支出強(qiáng)度、加快支出進(jìn)度。

受經(jīng)濟(jì)下行壓力加大影響，2024年稅收增長不及預(yù)期，而房地產(chǎn)市場低迷之下，地方土地出讓收入也大幅下滑，這使得2024年財(cái)政支出規(guī)模及增速不及年初預(yù)期。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年1~11月，全國一般公共預(yù)算支出約24.5萬億元，同比增長2.8%，這低于年初預(yù)算報(bào)告中全年4%增速預(yù)期。1~11月，全國政府性基金預(yù)算支出約8.1萬億元，同比下降2.6%。這也明顯低于年初預(yù)算報(bào)告的18.6%增速預(yù)期。

東方金誠首席宏觀分析師王青告訴第一財(cái)經(jīng)，在更為積極的財(cái)政政策下，預(yù)計(jì)2025年全國一般公共預(yù)算支出會(huì)達(dá)到30萬億元左右，同比增長6%。

在2025年經(jīng)濟(jì)增長承壓之下，財(cái)政收入增長也面臨困難，而為了加大2025年財(cái)政支出力度，需要政府加大舉債規(guī)模，彌補(bǔ)收支缺口。

因此，上述會(huì)議明確，2025年要提高財(cái)政赤字率，安排更大規(guī)模政府債券。

多位接受第一財(cái)經(jīng)采訪的經(jīng)濟(jì)專家預(yù)判，2025年財(cái)政赤字率將從2024年的3%提高至3.5%~4%，若提升1個(gè)百分點(diǎn)赤字率，將增加1.3萬億元左右舉債額度。除了赤字之外，中國明確明年增加超長期特別國債和地方政府專項(xiàng)債券。預(yù)計(jì)明年政府新增舉債額度將在15萬億元左右，其中包括了2.8萬億元用于置換隱性債務(wù)的地方新增債務(wù)額度。

“明年財(cái)政政策以更大力度的支出強(qiáng)度來擴(kuò)大總需求，包括提振消費(fèi)和擴(kuò)大投資，以這種需求的提振、內(nèi)需的提振來對(duì)沖外部環(huán)境的不確定性。”羅志恒說。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，明年把握政策取向，講求時(shí)機(jī)力度，各項(xiàng)工作能早則早、抓緊抓實(shí)，保證足夠力度。而上述財(cái)政工作會(huì)議明確，明年要加快財(cái)政支出進(jìn)度。

中誠信國際研究院執(zhí)行院長袁海霞表示，今年以來財(cái)政支出節(jié)奏及地方債發(fā)行使用節(jié)奏相對(duì)偏慢，政府支出尤其是地方支出占GDP比重下滑趨勢也更加顯著，市場對(duì)積極財(cái)政政策的感受相對(duì)有限，財(cái)政“加速器”作用或有所受限。明年“實(shí)施更加積極的財(cái)政政策”，需把握好財(cái)政發(fā)力的節(jié)奏，宜早不宜遲，可適度靠前發(fā)力，加快債券資金預(yù)算下達(dá)，推動(dòng)盡早形成實(shí)物工作量，促進(jìn)穩(wěn)增長政策效應(yīng)及時(shí)顯現(xiàn)，更好穩(wěn)定市場預(yù)期。

而為了加快財(cái)政支出進(jìn)度，近期2025年部分轉(zhuǎn)移支付額度已經(jīng)提前下達(dá)至地方，2025年部分新增債務(wù)額度也已經(jīng)下達(dá)至各省。

根據(jù)第一財(cái)經(jīng)梳理，截至12月25日，已經(jīng)有四川等9個(gè)省市披露明年一季度政府債券發(fā)行計(jì)劃，合計(jì)發(fā)債規(guī)模超3800億元。而專家預(yù)計(jì)，一季度地方發(fā)債規(guī)模將超萬億元。

“預(yù)計(jì)明年一季度發(fā)債進(jìn)度會(huì)快于今年同期，這對(duì)拉動(dòng)有效投資、帶動(dòng)明年一季度經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長有積極意義。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財(cái)經(jīng)。

聚焦民生、擴(kuò)大內(nèi)需

財(cái)政政策積極不僅要看支出強(qiáng)度，更要觀察支出結(jié)構(gòu)，應(yīng)如何花好一年幾十萬億財(cái)政資金、提高資金使用效益。

此次全國財(cái)政工作會(huì)議，部署2025年要重點(diǎn)做好六方面工作之首，是支持?jǐn)U大國內(nèi)需求。比如適當(dāng)提高退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，大力提振消費(fèi)。加大消費(fèi)品以舊換新支持力度等。

袁海霞表示，支持?jǐn)U大內(nèi)需位居六項(xiàng)重點(diǎn)工作的首位，這也意味著在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)修復(fù)持續(xù)面臨有效需求不足、微觀主體擴(kuò)表意愿不強(qiáng)的背景下，通過政府支出量的擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及政府投資效益的提高等來實(shí)現(xiàn)有效需求的提升、發(fā)揮財(cái)政逆周期調(diào)控以及財(cái)政加速器作用將是未來一段時(shí)間的政策抓手。提振消費(fèi)需求是擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手，而消費(fèi)是收入尤其是持久收入的函數(shù)，因此多渠道增加居民收入包括財(cái)產(chǎn)性收入和工資性收入、穩(wěn)定居民就業(yè)是當(dāng)前穩(wěn)消費(fèi)的核心和基本所在。

根據(jù)官方數(shù)據(jù)，2024年退休人員養(yǎng)老金總體調(diào)整水平較2023年上漲3%，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)較2023年提高20元至每人每月123元，同比增長19.4%。2024年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較上一年增加30元至每人每年670元。這意味著2025年養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助將進(jìn)一步上漲。

上述財(cái)政工作會(huì)議部署明年重點(diǎn)工作，還包括支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)和支持保障和改善民生。比如，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的紓困支持，堅(jiān)決防止亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派等問題。突出就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向，支持教育強(qiáng)國建設(shè)，健全人口發(fā)展支持政策體系，促進(jìn)衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展，織密扎牢社會(huì)保障網(wǎng)，推動(dòng)解決人民群眾急難愁盼問題。

羅志恒表示，明年財(cái)政支出一大重點(diǎn)是保障和改善民生，這體現(xiàn)出了財(cái)政資金取之于民，用之于民。而財(cái)政在優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)中也要發(fā)揮重大的作用，支持發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，這方面包括明年積極地支持原創(chuàng)性和顛覆性的創(chuàng)新，加大對(duì)于基礎(chǔ)研究的支持，支持制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

近日，中央財(cái)辦有關(guān)負(fù)責(zé)同志深入解讀2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神時(shí)稱，明年支持“兩新”（即消費(fèi)品以舊換新和大規(guī)模設(shè)備更新）的超長期特別國債資金將比今年（3000億元）大幅增加；研究將更多市場需求廣、更新?lián)Q代潛力大的產(chǎn)品和領(lǐng)域納入政策支持范圍。

當(dāng)然，上述財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，必須打破當(dāng)前支出固化、僵化格局。為此就需要進(jìn)一步完善預(yù)算制度，深化零基預(yù)算改革。

上述財(cái)政工作會(huì)議在介紹2024年財(cái)稅改革時(shí)，提及在財(cái)政部等16個(gè)中央部門率先開展零基預(yù)算改革試點(diǎn)，并要求明年大力推進(jìn)財(cái)政科學(xué)管理，推進(jìn)零基預(yù)算改革，全面深化財(cái)稅體制改革等。

零基預(yù)算是指政府在預(yù)算編制時(shí)，一切從“零”開始，結(jié)合財(cái)力狀況、輕重緩急等，逐項(xiàng)審議預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)支出內(nèi)容的必要性、合理性及其開支標(biāo)準(zhǔn)。這不同于現(xiàn)行的基數(shù)預(yù)算，即預(yù)算編制在上一年基數(shù)上進(jìn)行一定幅度增減，造成財(cái)政支出固化僵化。

多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)，明年全國大范圍推廣零基預(yù)算改革，不僅可以打破財(cái)政支出固化格局，將資金重點(diǎn)用于民生、國家重大戰(zhàn)略任務(wù)中，提高資金使用效益，還可以提高政府治理能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。