美國總統(tǒng)競選進入尾聲，無論誰勝出，吸引制造業(yè)回流都將是重要政策指向。對于民主黨候選人哈里斯而言，制造業(yè)回歸是蕭規(guī)曹隨；對共和黨候選人特朗普來說，引制造業(yè)回流是舊調(diào)重彈。無論是美國制造業(yè)實際產(chǎn)值，還是制造業(yè)對GDP的貢獻占比，未來都存在繼續(xù)彈升的可能，只是受到多重因素的制約與擾動，美國制造業(yè)回歸也很難出現(xiàn)全面繁榮的行情。

政策連續(xù)賦能與加碼

金融危機前10年，美國制造業(yè)每年只有0.5個百分點的微幅增長，危機后美國經(jīng)濟出現(xiàn)二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的衰退，在金融業(yè)成為危機策源地的情況下，制造業(yè)對經(jīng)濟增長的“壓艙石”作用更為充分地顯現(xiàn)出來。金融危機次年，奧巴馬不失時機地提出了“再工業(yè)化”戰(zhàn)略。

作為修復(fù)經(jīng)濟的重要舉動，奧巴馬啟動了對通用和克萊斯勒兩大汽車制造巨頭的救助方案，在此基礎(chǔ)上，提出了以《重振美國制造業(yè)框架》與《美國制造業(yè)促進法案》為標(biāo)志的制造業(yè)中期發(fā)展戰(zhàn)略；連任后，奧巴馬又出臺了《美國先進制造伙伴計劃》《振興美國制造業(yè)與創(chuàng)新法案》《國家先進制造戰(zhàn)略計劃》《清潔能源計劃》等法案，重點聚焦對高端制造、新能源等領(lǐng)域的支持。

如果說奧巴馬的“再工業(yè)化”戰(zhàn)略中的國內(nèi)重建成分占優(yōu)，那么特朗普的“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略則帶有十分濃厚的制造業(yè)回流色彩。特朗普上任后，馬不停蹄地通過了《稅收削減與就業(yè)法案》，大幅降低企業(yè)的稅率，以增厚企業(yè)利潤和鼓勵企業(yè)加大資本開支。同時，特朗普推行“逆全球化”，對貿(mào)易逆差的主要來源國進口產(chǎn)品征收高額關(guān)稅，以倒逼更多企業(yè)選擇在美投資和生產(chǎn)。不同于奧巴馬側(cè)重于對新能源制造企業(yè)的政策扶持，特朗普主張大力發(fā)展傳統(tǒng)化石能源制造企業(yè)。

相比于“再工業(yè)化”與“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略，拜登的“供應(yīng)鏈韌性”戰(zhàn)略所彰顯出的引制造業(yè)回流力度無疑更強化了一步。在發(fā)布了《國家先進制造業(yè)戰(zhàn)略》的基礎(chǔ)上，拜登首先簽署了總計1.2萬億美元的《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》，明確美國政府所需采購的基礎(chǔ)建設(shè)項目優(yōu)先美國本土供應(yīng)商，直接捆綁美國政府采購行為與美國制造業(yè)，繼而頒布了總計2800億美元的《芯片和科學(xué)法案》，其中527億美元吸引各國芯片產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到美國，緊接著，總計7500億美元的《通脹削減法案》出臺，直接面對電動汽車、關(guān)鍵礦物、清潔能源及發(fā)電設(shè)施的生產(chǎn)和投資提供高達3690億美元補貼。上述三大法案涵蓋基礎(chǔ)制造、高技術(shù)制造、清潔能源等領(lǐng)域，旨在推動美國產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)的同時強化美國對全球產(chǎn)業(yè)鏈的主控權(quán)。

新一任總統(tǒng)還會在政策上為制造業(yè)回流進一步賦能加碼。一方面，改造與完善基礎(chǔ)設(shè)施從而為制造業(yè)創(chuàng)造更為過硬的外在條件將是政策的重要指向；另一方面，提高制造行業(yè)的員工工資水平以吸引更多人才的加入、同時加強教育與職業(yè)培訓(xùn)也是政策的明確選項，不僅如此，通過降低美元利率以及減免稅收從而進一步削減制造業(yè)成本更是政策凸顯的主要目標(biāo)。唯一區(qū)別的是，哈里斯會繼承民主黨人的衣缽，對清潔制造情有獨鐘，而特朗普也肯定會對傳統(tǒng)制造癡心不改。

成效在累積中顯現(xiàn)

通過整整15年政策輸氧與賦能，美國制造業(yè)回流取得了一定成效。

首先，制造業(yè)建筑投資（主要包括廠房等）逐年爬升。2010~2023年，美國制造業(yè)固定資產(chǎn)投資年均增速約4.4%，其中2022年投資規(guī)模首次突破1000億美元；2023年又突破2000億美元，年度投資規(guī)模升至2007億美元，為2010年的三倍之多；今年第一季度，美國制造業(yè)投資額度繼續(xù)升高至歷史峰值的2255億美元。從制造業(yè)建筑投資占GDP的比例看，2022年之前從未超過0.5%，但從2023年開始，該數(shù)據(jù)持續(xù)上升，目前已登至0.8%的歷史新高。按照美國財政部的報告，日本、德國、英國等發(fā)達經(jīng)濟體同期都沒有出現(xiàn)這樣超出歷史趨勢的大幅上升，表明美國制造業(yè)領(lǐng)域的投資的確具有一定吸引力。

其次，私人制造業(yè)投資可圈可點。2010~2023年，美國制造業(yè)私人固定資產(chǎn)投資出現(xiàn)13年連升的局面，年均增速超過4.8%，尤其是最近兩年更呈加速趨勢，2023年首次突破1000億美元，2024年3月首次突破2000億美元。從私人制造業(yè)投資占私人非住宅固定投資的比重看，目前6.1%的占比距離歷史峰值僅一步之遙。美國私營部門研發(fā)投入總額的75%用于制造業(yè)，而且美國的大多數(shù)專利為私人制造業(yè)企業(yè)所有，美國私人制造業(yè)企業(yè)的創(chuàng)新能力往往是其他行業(yè)企業(yè)的兩倍之多，而在目前私人制造業(yè)的全部投資中，有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品的投資增長最為迅速，其中今年首季美國私人知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品固定投資達到了1.56萬億美元，顯示美國私人制造業(yè)投資在規(guī)模擴張的同時更加注重內(nèi)涵驅(qū)動。

再次，制造業(yè)就業(yè)人數(shù)緩慢增長但結(jié)構(gòu)顯著優(yōu)化。2010~2023年，美國制造業(yè)就業(yè)人數(shù)從1160萬人增加至1300萬人，凈增約140萬人，其間回流制造企業(yè)公告的新增就業(yè)崗位近160萬個，等于新增就業(yè)崗位完全由回流企業(yè)所創(chuàng)造；從制造業(yè)就業(yè)占非農(nóng)就業(yè)人數(shù)的比例看，2022年之前始終被壓制在8%以下，最近兩年呈加速狀態(tài)，目前占比約10%。特別是與先進制造業(yè)相關(guān)的就業(yè)人數(shù)快速增長，相比于2010年，與美國科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)學(xué)科相關(guān)的就業(yè)人數(shù)目前升至24%，同期，科學(xué)與工程類企業(yè)吸納就業(yè)人數(shù)占比提高至約6.0%。

最后，美國FDI（外國直接投資）中的制造業(yè)占比明顯提升。2023年美國制造業(yè)的外國直接投資升至創(chuàng)紀(jì)錄水平的1282億美元，占比高達41.3%。

后續(xù)阻力依然不小

英國《金融時報》通過采訪100多家企業(yè)、美國州政府和地方政府并查閱企業(yè)公告和財報后發(fā)現(xiàn)：在《通脹削減法案》和《芯片和科學(xué)法案》公布的新投資中，約有40%、價值高達840億美元的大型制造業(yè)投資項目已被延期或暫停，有些投資規(guī)模超過1億美元的重大項目遭遇了兩個月到數(shù)年不等的延期，甚至陷入了無限期暫停的困境，其中拜登站臺的臺積電在亞利桑那州高達400億美元的晶圓廠建設(shè)推遲到了2028年，特朗普站臺力挺的富士康準(zhǔn)備在威斯康星州打造的頂尖LCD面板廠也無奈轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)中心和醫(yī)療設(shè)備制造領(lǐng)域。

這背后隱藏著的是美國制造業(yè)投資結(jié)構(gòu)性失衡與接續(xù)能力不足的基本鏡像。根據(jù)彼得森國際經(jīng)濟研究所的數(shù)據(jù)，至今年5月，國內(nèi)外企業(yè)宣布在美國制造業(yè)的投資額總計為3820億美元，但其中絕大部分用于建筑投資領(lǐng)域，而按照常理，在制造業(yè)建筑投資出現(xiàn)高峰期后，一般會迎來設(shè)備投資的高峰期，只可惜美國的工業(yè)設(shè)備投資增長并沒有跟上建筑投資快速增長的步伐。

系統(tǒng)性數(shù)據(jù)可以進一步佐證美國制造業(yè)回流在速度進展上遠未達標(biāo)。金融危機時，制造業(yè)在美國GDP中的占比為12%，如今不升反降至10.3%；15年前美國貨物貿(mào)易逆差超過8300億美元，去年逆差規(guī)模依然高達1.06萬億美元；9月份美國制造業(yè)PMI為47.2，除了今年3月份曇花一現(xiàn)地站上50以上的擴張區(qū)間外，自2021年4月以來的其他所有月份均被牢牢摁在“榮枯線”之下。

制造業(yè)回流的計劃與目標(biāo)大打折扣，首先與政策規(guī)則的效度不足直接相關(guān)。除了兩黨在清潔制造與傳統(tǒng)制造上各自偏愛有加讓企業(yè)不得不秉持謹(jǐn)慎態(tài)度外，制造業(yè)回流企業(yè)要想拿到美國政府補貼，需要完成特定目標(biāo)，企業(yè)由此很難形成穩(wěn)定的投資收獲預(yù)期。另外，財政對企業(yè)回流的補貼門檻設(shè)定較高，大企業(yè)容易拿到補貼，眾多小企業(yè)被拒之門外，美國制造業(yè)實際形成了“二元結(jié)構(gòu)”的格局。美國政府的回流支持政策也忽視了企業(yè)的異質(zhì)性，部分跨國公司不會為補貼而改變?nèi)蚧?，以蘋果公司為例，蘋果的產(chǎn)品超過半數(shù)以上由非美國家供應(yīng)商提供，若輕易跟隨制造業(yè)回流的腳步，必須付出更大機會成本。

缺乏完整的配套產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)敲绹圃鞓I(yè)回流的一個重大痛點。美國制造業(yè)主要回流到了南部與中西部地區(qū)，而這些地區(qū)恰恰是產(chǎn)業(yè)鏈布局較為薄弱的方位。美國的制造業(yè)供應(yīng)鏈高度依賴全球市場，尤其是中國、韓國和日本的原材料和零部件供應(yīng)，要實現(xiàn)供應(yīng)鏈的本土化，重新構(gòu)建自己的產(chǎn)業(yè)鏈條，既要龐大的額外投資不說，復(fù)雜的技術(shù)轉(zhuǎn)移就是一個難以繞開的“卡脖子”問題，最終所費時日要超數(shù)年。美國也可以在境外或者本土尋找新的供應(yīng)商，時間周折況且不論，即便有所成功，但成本高出三到四成或是常態(tài)。

排除產(chǎn)業(yè)鏈置換成本，勞動力等要素成本以及環(huán)境與社會成本也是許多制造企業(yè)難以承重的硬傷。美國勞工統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，美國制造業(yè)工人平均時薪34美元，遠超中國、印度、越南和墨西哥等國，而畢馬威的全球制造業(yè)成本調(diào)查報告揭示，美國制造業(yè)“初級成本”（包括勞動力、地租、水電、稅收和利率等）競爭力在17個被調(diào)查經(jīng)濟體中排名倒數(shù)第4。另外，美國的環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)和勞工權(quán)益保護可能會增加制造業(yè)運營成本，初步測算，全美制造企業(yè)為遵守聯(lián)邦法規(guī)需要支付的總成本在去年達到了3.1萬億美元。綜合成本的高昂構(gòu)成了對美國制造業(yè)回流政策的反噬，一定程度上也必然削弱美國制造業(yè)的競爭優(yōu)勢。

目前美國制造業(yè)存在著48萬個職位空缺，未來10年空缺量可能放大到190萬個，雖然美國企業(yè)、大學(xué)和地方政府也未雨綢繆地啟動了不少新培訓(xùn)項目，但培訓(xùn)成果遠不足以填補職位空缺。更為嚴(yán)重的是，熟練工人尤其是技術(shù)工人的匱乏。按照麥肯錫報告，美國高端制造業(yè)中約三分之一從業(yè)者年齡超55歲，即將來的“退休潮”極有可能引發(fā)人才斷層危機，雖然美國政府希望通過自動化來替代部分人工，但自動化設(shè)備的研發(fā)、維護和升級同樣需要大量高素質(zhì)的技術(shù)工人，無法及時和充分補充的情況下，美國制造業(yè)勞動力成本高昂的劣勢不僅短期內(nèi)難以得到有效逆轉(zhuǎn)，未來可能還會加劇。

（作者系中國市場學(xué)會理事、經(jīng)濟學(xué)教授）