11月8日，備受市場(chǎng)期待的防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)合計(jì)12萬(wàn)億元組合拳出爐，近年力度最大的化債政策細(xì)節(jié)明了。為了更好地讀懂這一新政，第一財(cái)經(jīng)根據(jù)官方公開(kāi)信息，以問(wèn)答形式帶您了解化債新政由來(lái)及影響。

1. 什么是地方政府隱性債務(wù)，基本情況怎么樣？

地方政府隱性債務(wù)，是指政府及其部門在法定政府債務(wù)限額之外，直接或承諾以財(cái)政資金償還及提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。此前由于部分地方違規(guī)舉債，形成隱性債務(wù)規(guī)?？焖僭黾樱鹬醒刖?，2018年財(cái)政部摸底了隱性債務(wù)規(guī)模，但是未公布數(shù)據(jù)。

為了防范化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央要求各地在堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥化解存量，于2028年底前全部化解完畢。

2018年以來(lái)，各地區(qū)各部門堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署，統(tǒng)籌政策安排和各類資金資源，穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體有所緩解，截至2023年末，全國(guó)隱性債務(wù)余額14.3萬(wàn)億元。

這也意味著2024年至2028年這五年地方還要償還14.3萬(wàn)億元隱性債務(wù)，以完成2028年底前實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零目標(biāo)。

今年以來(lái)，受外部環(huán)境變化和內(nèi)需不足等因素影響，財(cái)政收支矛盾突出，稅收增長(zhǎng)不及預(yù)期，土地出讓收入大幅下降，與各地此前對(duì)化債資源的預(yù)期有一定差距，化解存量隱性債務(wù)難度增大。一些地方隱性債務(wù)規(guī)模大、利息負(fù)擔(dān)重，不僅存在“爆雷”風(fēng)險(xiǎn)，也消耗了地方可用財(cái)力。

2. 這次12萬(wàn)億元化債新政究竟是什么？

按照此前中央要求，地方政府未來(lái)5年要償還總額14.3萬(wàn)億元隱性債務(wù)。

這次國(guó)務(wù)院推出的12萬(wàn)億元化債新政，正是幫助地方實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，12萬(wàn)億化債新政分為三部分：

第一部分是6萬(wàn)億元，即允許地方政府2024年至2026年每年發(fā)行2萬(wàn)億元地方政府債券，合計(jì)籌資6萬(wàn)億元，來(lái)償還隱性債務(wù)。

第二部分是4萬(wàn)億元，即允許地方政府2024年至2028年每年發(fā)行0.8萬(wàn)億元地方政府債券，合計(jì)籌資4萬(wàn)億元，來(lái)償還隱性債務(wù)。

上述兩部分合計(jì)10萬(wàn)億元，意味著未來(lái)五年通過(guò)借新還舊，可以償還10萬(wàn)億元隱性債務(wù)，地方僅剩4.3萬(wàn)億元隱性債務(wù)需要在2028年前償還。

第三部分是2萬(wàn)億元，即上述剩下的4.3萬(wàn)億元隱性債務(wù)中，有2萬(wàn)億元棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)按原先合同是在2029年及以后到期，按照此前要求這2萬(wàn)億元隱性債務(wù)需要在2028年之前償還，但新政之下，允許它按原先合同在2029年及之后償還，也就減輕了2028年底之前償還2萬(wàn)億元隱性債務(wù)壓力。

原本2028年底之前地方需要消化的14.3萬(wàn)億元隱性債務(wù)，減去上述三部分化債新政12萬(wàn)億元，使得地方2028年底之前需要消化隱性債務(wù)降至2.3萬(wàn)億元，而地方五年償還2.3萬(wàn)億元隱性債務(wù)比較輕松。

3. 12萬(wàn)億化債新政會(huì)帶來(lái)什么影響？

首先，這解決地方“燃眉之急”，緩釋地方當(dāng)期化債壓力、減少利息支出。這次隱性置換，近三年密集安排8.4萬(wàn)億元，顯著降低了近幾年地方需消化的隱性債務(wù)規(guī)模，讓地方卸下包袱、輕裝上陣。同時(shí)，由于法定債務(wù)利率大大低于隱性債務(wù)利率，置換后將大幅節(jié)約地方利息支出。我們估算，五年累計(jì)可節(jié)約6000億元左右。

其次，這幫助地方暢通資金鏈條，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能。通過(guò)實(shí)施置換政策：一是將原本用來(lái)化債的資源騰出來(lái)，用于促進(jìn)發(fā)展、改善民生。二是將原本受制于化債壓力的政策空間騰出來(lái)，可以更大力度支持投資和消費(fèi)、科技創(chuàng)新等，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。三是將原本用于化債化險(xiǎn)的時(shí)間精力騰出來(lái)，更多投入到謀劃和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中去。同時(shí)，還可以改善金融資產(chǎn)質(zhì)量，增強(qiáng)信貸投放能力，利好實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

最后，這有助于推動(dòng)解決地方各類“三角債”問(wèn)題，提振經(jīng)營(yíng)主體信心，降低金融機(jī)構(gòu)呆壞賬損失。

4. 上述化債新政如何落地？

目前全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)批準(zhǔn)了增加6萬(wàn)億元地方政府債務(wù)限額置換隱性債務(wù)。這6萬(wàn)億元額度將一次性分配到各地，為了體現(xiàn)政策公平，根據(jù)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，將按照全國(guó)統(tǒng)一比例，分配地方政府債務(wù)限額，形成穩(wěn)定化債預(yù)期。

財(cái)政部將按程序報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并一次性向地方下達(dá)6萬(wàn)億元分地區(qū)限額，地方按規(guī)定履行法定程序，加快置換債券發(fā)行進(jìn)度，降低債務(wù)負(fù)擔(dān)，盡早發(fā)揮資金效益。財(cái)政部還將通過(guò)大數(shù)據(jù)、信息化監(jiān)督，專項(xiàng)檢查核查等方式，確保資金合規(guī)使用。

對(duì)于2024年允許地方發(fā)行0.8萬(wàn)億元地方政府新增專項(xiàng)債券支持化債，根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)，今年下半年開(kāi)始地方累計(jì)發(fā)行了約0.84萬(wàn)億元新增專項(xiàng)債用于支持化債等，意味著這項(xiàng)政策已落地。

而對(duì)于2029年及以后到期的2萬(wàn)億元棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)按照原合同償還，只需地方確認(rèn)適用這一要求的具體棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)，即可立即實(shí)施。

5.這次近年來(lái)力度最大的化債舉措背后，體現(xiàn)中央化債思路哪些變化？

根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)，2019年至2022年發(fā)行了約1.3萬(wàn)億元政府債券來(lái)置換隱性債務(wù)，2023年中央出臺(tái)一攬子化債方案，當(dāng)年安排超過(guò)2.2萬(wàn)億元地方政府債券額度，支持地方特別是高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和清理拖欠企業(yè)賬款。而此次則直接拋出五年合計(jì)12萬(wàn)億元化債新政，化債力度是近年最大。

實(shí)施這樣一次大規(guī)模置換措施，意味著化債工作思路作了根本轉(zhuǎn)變：一是從過(guò)去的應(yīng)急處置向現(xiàn)在的主動(dòng)化解轉(zhuǎn)變，二是從點(diǎn)狀式排雷向整體性除險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，三是從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變，四是從側(cè)重于防風(fēng)險(xiǎn)向防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。從政策效應(yīng)看，能夠發(fā)揮“一石二鳥(niǎo)”作用。

6. 如何防止一邊化債一邊新增？

防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，必須堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)。財(cái)政部表態(tài)，將會(huì)同相關(guān)部門，通過(guò)全口徑監(jiān)測(cè)隱性債務(wù)、強(qiáng)化預(yù)算約束、更嚴(yán)監(jiān)管問(wèn)責(zé)等途徑，持續(xù)保持“零容忍”的高壓監(jiān)管態(tài)勢(shì)，對(duì)新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問(wèn)責(zé)一起。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委建議，要進(jìn)一步研究采取有效措施，發(fā)揮部門協(xié)同監(jiān)管合力，持續(xù)強(qiáng)化政府支出事項(xiàng)和政府投資項(xiàng)目管理，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)融資業(yè)務(wù)，堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)，避免處理完“舊賬”，又增“新賬”。

7.考慮隱性債務(wù)后，中國(guó)政府債務(wù)水平如何?還有舉債空間嗎？

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2023年底，國(guó)債余額約30萬(wàn)億元，地方政府法定債務(wù)約40.7萬(wàn)億元，隱性債務(wù)約14.3萬(wàn)億元，中國(guó)政府全口徑債務(wù)總額為85萬(wàn)億元，（債務(wù)總額占GDP比重）政府負(fù)債率為67.5%。

從國(guó)際比較看，中國(guó)政府負(fù)債率顯著低于主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)國(guó)家。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2023年末G20國(guó)家平均政府負(fù)債率118.2%。另外，地方政府債務(wù)主要用于資本性支出，支持建設(shè)了一大批交通、水利、能源等項(xiàng)目，很多資產(chǎn)正在產(chǎn)生持續(xù)性收益，既為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐，也是償債資金的重要來(lái)源。

總體看中國(guó)政府還有較大舉債空間。