“財政是中國經(jīng)濟矛盾的總根源。”11月28日，粵開證券首席經(jīng)濟學家、研究院院長羅志恒在“2024第一財經(jīng)金融價值榜·金融峰會”上如是說。

在他看來，經(jīng)濟研究主要是關注經(jīng)濟的增長、波動和風險問題，財政在促進經(jīng)濟增長、熨平經(jīng)濟波動以及防范化解風險等方面天然具有重要作用。財政通過減稅降費和擴大支出形成投資并擴大消費，推動經(jīng)濟增長，政府與市場關系、中央與地方關系理順，將有利于微觀主體積極性的發(fā)揮，經(jīng)濟增長將明顯提振；財政發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)的作用來降低經(jīng)濟波動；財政還可以防范化解房地產(chǎn)和金融風險。尤其是理解中國經(jīng)濟，金融、土地、社保和國資的背后都是財政，與財政有千絲萬縷的聯(lián)系，地方政府在一定程度上仍非常直接地影響經(jīng)濟，這一系列經(jīng)濟問題的核心樞紐是財政，近年來，影響經(jīng)濟的核心就是財政和地方債務問題。“從財政視角看宏觀，財政就是中國經(jīng)濟矛盾的總根源。”羅志恒稱。

“從另一個維度，財政服務改革、發(fā)展、穩(wěn)定，財政自身要深化改革，同時推動其他領域改革。改革需要付出成本代價，一般由財政買單；財政服務建設和發(fā)展；財政支出對外用于國防外交等維持外部穩(wěn)定，對內(nèi)公共安全支出等維持內(nèi)部穩(wěn)定。”

伴隨總規(guī)模達12萬億元的空前化債方案進入落地階段，中國經(jīng)濟下一步的走勢和政策重點備受關注。羅志恒認為，站在當前時點，中國經(jīng)濟相比去年有著兩個不同，一是地方政府的債務約束減少，可以輕裝上陣，發(fā)展經(jīng)濟的能力和積極性明顯提高，也有更多的財力和精力著眼長遠去謀劃經(jīng)濟和重塑稅基；二是特朗普當選可能帶來新的外部沖擊。

當然，房地產(chǎn)對中國經(jīng)濟的影響依然存在，人口周期決定了房地產(chǎn)再難回到過去，但這種影響經(jīng)歷過2021年以來的持續(xù)沖擊，未來對經(jīng)濟的影響總體會更加溫和，對經(jīng)濟增長、財政稅收等最劇烈的沖擊已經(jīng)過去。

在此背景下，既要通過加大政策力度對沖外部沖擊引發(fā)的外需下行，又要通過大力度的改革釋放內(nèi)需。只要內(nèi)部經(jīng)濟增長上去了，居民的就業(yè)和收入改善了，外部的壓力是能夠化解的。這里的核心是財政政策，既要擴大逆周期調(diào)節(jié)力度，又要繼續(xù)保交樓，同時改革也涉及到財政體制改革，從根本上防范化解地方債務風險。這樣，財政就把影響明年中國經(jīng)濟的三個因素串聯(lián)起來了。

羅志恒強調(diào)，短期流動性風險緩解并不意味著債務問題得到了根本解決。中國經(jīng)濟主線在2025年將面臨“2+1”的局面，即應對房地產(chǎn)風險和特朗普沖擊。同時要建立地方政府債務的長效機制，這需要從多方面優(yōu)化財政政策理念并采取具體舉措，包括突破3%赤字率、改變財政政策之錨、改革專項債制度、強化民生支出、成立房地產(chǎn)穩(wěn)定基金等。

長期視角：中國經(jīng)濟所處階段的周期性、結構性、外部性

“5年化解12萬億元隱性債務，這一次我們做了大力度的化債，這極大地緩解了地方債務的流動性風險，但是需要考慮的是，5年和10年后會不會需要再進行一輪化債？這就是說我們還要從根本上化解風險，這需要債務管理長效機制的構建和深化財稅體制改革，不能滿足于簡單地化解流動性風險。”羅志恒認為，需要從更長期的維度來看待中國經(jīng)濟，才能找到解決根本問題的答案。

回顧來看，近十幾年來，每個階段的經(jīng)濟運行都有一條主線，2008年-2011年是國際金融危機與“4萬億刺激”，2012-2015年是“三期”疊加，2016-2019年是供給側結構性改革和貿(mào)易摩擦，2020-2022年是疫情沖擊。到了2023年-2024年，房地產(chǎn)和地方債務開始成為我國經(jīng)濟運行的主線。

債務問題并非現(xiàn)在才有，為什么2023年以來變得如此突出？羅志恒強調(diào)，這背后主要是因為房地產(chǎn)市場下行帶動土地出讓收入持續(xù)大幅下滑，而地方政府可支配的財力有限，償債能力下降了，同時還需要增加債務，風險自然就凸顯出來。

在他看來，中國經(jīng)濟的下行壓力并非最近兩年才出現(xiàn)，實際上是2010年以來，中國經(jīng)濟總體處于增速換擋的下行通道，從10%以上的增速回落到目前5%的水平，我們需要防范的是繼續(xù)回落，盡可能采取措施在5%的增長平臺上停留時間久一些。從更長的視角看現(xiàn)在會更清晰些，當前，中國經(jīng)濟處于增速換擋期和結構調(diào)整陣痛期，同時處于周期性、結構性、外部性三重問題的疊加狀態(tài)。

首先是周期性問題。羅志恒認為，人決定著經(jīng)濟活動的供給、需求、社會意識和活力，也是各類周期背后的根本原因。為什么中國經(jīng)濟從高速進入高質(zhì)量發(fā)展階段？實際上就是人口的需求發(fā)生了變化，過去供給不足，吃不飽穿不暖，自然生產(chǎn)什么就能消化什么，增速很快；當基本需求得到滿足后，人就會追求更高維度的需求，從生存型需求進入到發(fā)展型需求，這當然就對產(chǎn)品、服務乃至公共服務提出了更高的要求。所以，經(jīng)濟發(fā)展進入到高質(zhì)量，財政支出結構也要進入到更加優(yōu)化的階段。

過去10年，我國的人口總量和人口年齡結構發(fā)生了重要變化，人口總量連續(xù)兩年負增長，主力購房人群下降，這種人口周期的變化是引發(fā)房地產(chǎn)下行周期的主要原因之一。

其次是結構性問題。我國為何長期表現(xiàn)為供需失衡？羅志恒認為，這背后有著深層次的原因，其中關鍵是財稅體制，包括生產(chǎn)地稅制原則、財政支出結構、歧視性土地定價等。他指出，生產(chǎn)地稅制會導致地方政府天然地將資源向企業(yè)和資本傾斜，因為注冊地和生產(chǎn)地在哪里，稅就交在哪里，而非根據(jù)消費地，這自然的結果就是地方政府更注重支持企業(yè)而非居民消費環(huán)境的改善；從財政支出結構來看，我國從過去的“吃飯財政”走到“建設財政”，再到未來的“民生財政”，需要一個過程，目前支出結構中民生占比相較10年前明顯提高了，但未來還有待進一步提高，醫(yī)療教育養(yǎng)老這些“后顧之憂”使得消費需求沒有得到相應釋放。

土地價格的歧視性定價是什么呢？就是地方政府以較低的工業(yè)用地價格招商引資，然后通過更高的居民住宅用地定價來彌補低廉乃至無償劃撥的工業(yè)用地，工業(yè)用地是支持供給的，高昂的住宅用地是抑制需求的。

三是外部性問題。羅志恒認為，當前面臨百年未有之變局，尤其特朗普再次當選美國總統(tǒng)，會對中國的出口、科技產(chǎn)業(yè)、資本市場、匯率和政策產(chǎn)生一系列沖擊，必須全面評估可能的負面影響。

短期經(jīng)濟：化債之后要考慮的問題

化債之后，我們應該優(yōu)先考慮哪些問題？羅志恒認為，我們應該全面冷靜客觀看待中國經(jīng)濟，要認識到經(jīng)濟短期筑底回穩(wěn)的基礎仍需進一步夯實。2025年，隨著短期債務壓力緩解，我國經(jīng)濟的運行主線將變成“2+1”，即房地產(chǎn)問題、外部特朗普沖擊、地方債務長效機制構建。

首先看房地產(chǎn)市場。羅志恒認為，我們要看到一系列房地產(chǎn)領域的舉措的確取得了很好的效果，比如一線城市的二手房房價環(huán)比出現(xiàn)了12個月以來的第一次正增長（0.4%）；同時，也要看到房地產(chǎn)銷售好轉(zhuǎn)背后，一方面更多是由國有企業(yè)貢獻，混合所有制和民營企業(yè)銷售還沒有明顯好轉(zhuǎn)，另一方面主要是現(xiàn)房銷售較好，期房銷售還是有很大的負拉動效應，反映出居民仍然擔心房企的風險。

因此，不能看到短期的數(shù)據(jù)好轉(zhuǎn)就暫停乃至采取緊縮政策，要進一步保供給、促需求、穩(wěn)房價，確保政策的連續(xù)性。

其次看外部沖擊。羅志恒認為，面對新的外部沖擊，需要財政、貨幣、房地產(chǎn)等宏觀政策進一步發(fā)力，尤其特朗普若在國內(nèi)大規(guī)模減稅，可能再度引發(fā)國際稅收逐底競爭，在資本流動背景下，要權衡減稅壓力和宏觀稅負下行，考慮減稅降費效果邊際遞減的問題，意識到當下中國經(jīng)濟需要的財政政策應該以支出政策而非減稅降費為主。

再次看地方債務問題。“雖然化債緩解了流動性風險，但化債遠未結束。”羅志恒認為，10萬億資金化債激發(fā)了地方政府積極性，但是隱性債務可能仍然存在，城投轉(zhuǎn)型任重道遠，要構建長效機制從根本上防范隱性債務卷土重來。

以后還會不會再有債務問題？有沒有可能進一步化債？羅志恒認為，這要從債務產(chǎn)生的原因角度考慮——債務的產(chǎn)生與財稅體制、宏觀環(huán)境有關。

“過去十年，中國的財稅體制在不斷完善。從中央和地方的支出占比、收入占比來看，中央收入45%，地方收入55%，中央支出14%，地方支出86%，這樣的收入和支出占比結構過去十年沒有特別大的變化。”羅志恒說，過去債務問題的產(chǎn)生與宏觀環(huán)境的變化有比較大的關系，比如大規(guī)模的減稅降費帶來宏觀稅負下降、中央對地方的多元目標考核使得地方政府支出責任范圍擴大和剛性程度上升，以及在百年未有之大變局的時代背景下，房地產(chǎn)、金融領域的風險需要財政去防范化解等。

當前，中國處于從債務和投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向科技和消費驅(qū)動的增長模式，必然意味著債務問題可能持續(xù)存在。羅志恒建議，下階段的工作重點應該放在建立債務化解的長效機制上，比如推動財稅體制改革、建立債務和資本預算、推動城投平臺轉(zhuǎn)型、穩(wěn)定宏觀稅負等。

對于深化財稅制度改革，羅志恒認為，很重要的方式是把事權和支出責任上移到中央政府，減少地方政府承擔的事權和支出責任。“（地方政府）如果干的事情很多，但是財力又有限，自然而然會以其他方式尋找資金來源，有的是‘砸鍋賣鐵’，有的是‘遠洋捕撈’，有的是隱性債務。”他說。

接下來財政需如何作為？

進入2025年，面對“2+1”新的經(jīng)濟運行主線，我們應該如何應對？財政要如何發(fā)力？羅志恒認為，要從五個方面優(yōu)化財政政策理念和具體舉措。

第一，赤字率突破3%至3.5%以上，乃至接近4.0%，擴大總需求，提振信心。

首先，3%只是最狹義的財政赤字率。“財政赤字率可能要突破3%，3%這條線不是一條所謂的警戒線。”羅志恒舉例說，今年我們的廣義財政赤字規(guī)模接近10萬億元，接近GDP的7.7%。

其次，3%財政赤字率發(fā)源地歐盟在內(nèi)的主要經(jīng)濟體，在面對危機時赤字率也早已突破3%，在實踐層面3%也不是所謂的鐵律。

再次，當經(jīng)濟面臨下行壓力時，財政赤字率應該更高一點，以更好地發(fā)揮出逆周期調(diào)節(jié)的功能。

最后，因為3%的信號意義非常強，當財政赤字率突破3%以后，除了力度增大，也會釋放政策要推動經(jīng)濟回升向好的決心。“這非常重要，影響到預期。要從穩(wěn)定的角度來看赤字率。”羅志恒說。

第二，財政政策從盯住赤字率到盯住支出，從“以收定支”到“以支出定赤字和債務”。

“當收入不及預期的時候，支出可能會被動跟著收入往下走。但是當經(jīng)濟往下走的時候，支出應當是逆周期調(diào)節(jié)，應該往上走。”羅志恒建議，財政政策的“錨”也要考慮做出適當?shù)耐晟啤?/p>

第三，改革專項債制度：放寬專項債的使用范圍，考慮將部分專項債額度調(diào)整為一般債，從“額度找項目”改為“項目定額度”。

為了避免因為優(yōu)質(zhì)項目不足而導致“有錢花不出去”，羅志恒建議，2025年可以實施以“項目儲備決定專項債額度”的機制，避免再出現(xiàn)“有收益的項目不夠，導致專項債發(fā)行和使用進度偏慢”的現(xiàn)象。

第四，優(yōu)化支出結構，財政政策的重點從投資為主轉(zhuǎn)向投資和消費并重。

羅志恒建議，財政政策要進一步增加醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領域的支出，同時可以為特定群體發(fā)放一定的補貼。

首先，提高對消費的支持力度。一方面可以通過提高居民消費能力發(fā)揮作用，包括增加轉(zhuǎn)移支付等；另一方面可以通過提高民生支出比重提高居民消費意愿。但他也強調(diào)，要防止財政政策走向“不要投資、只要消費”的極端，并表示財政政策重心調(diào)整需要一個過程，政府投資仍有必要，但基建、民生領域亟需補短板。

其次，對部分特定群體發(fā)放現(xiàn)金補貼，逐步利用個稅APP等建立起補貼群體的篩選機制和基礎設施。要特別關注待業(yè)大學生和失業(yè)青年群體、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險領取待遇人員（尤其是農(nóng)村老人群體）、二孩及多孩家庭三個群體。

“普遍地發(fā)消費券意義已經(jīng)不大了，對大家消費的影響是有限的，但是對于特定群體，比如說，農(nóng)村的老人群體、失業(yè)大學生、二孩以上的家庭，這是支出結構優(yōu)化（的方向）。”羅志恒說。

第五，探索成立房地產(chǎn)穩(wěn)定基金。

羅志恒認為，當前保供給就是穩(wěn)需求，穩(wěn)需求就是穩(wěn)房價。但是，如果僅靠地方政府來實施相關調(diào)控舉措，一方面地方政府能力相對有限，另一方面也會貽誤“戰(zhàn)機”。當“爛尾”的風險解除后，居民購房的信心在一定程度上能夠恢復。

他建議，可以通過增發(fā)國債，探索中央層面成立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”，專項用于保交房、收儲等工作，釋放推動房地產(chǎn)“止跌回穩(wěn)”巨大決心的信號。